Предисловие

борник построен на основе содержания лекций, прочитанных в рамках Школы муниципального служащего.

Школа явилась стартовым мероприятием образовательного компонента Программы «Местное самоуправление» Московского общественного научного фонда. В ее основу легли исследовательские и аналитические материалы, накопленные в сфере муниципального управления и отражающие уровень и основные тенденции ее развития.

Школа строилась как проблемно-ориентированный курс повышения квалификации муниципальных управленцев. В качестве преподавателей выступали специалисты, непосредственно включенные в практику муниципального управления, – работающие в органах муниципального управления либо в организациях, работающих с этими органами (федеральные органы власти и консультирующие организации). Сборка материала, предлагаемого слушателям в их лекциях, осуществлялась в проектах, которые слушатели разрабатывали в соответствии с проблемами их муниципальных образований.

Основная задача лекций в так построенном учебном курсе – оформить новые, более широкие горизонты, позволяющие слушателям по-новому увидеть проблематику муниципального управления, составляющую основной предмет их профессиональной деятельности. Такая постановка задачи, в сочетании с значительными различиями в ситуациях, в которых строится управленческая работа в разных муниципальных образованиях, определила тематический набор лекций. Кроме того, было важно не дать слушателям попасть в привычный «школьно-учебный» режим, когда сказанное преподавателем должно быть просто усвоено (или прилежно законспектировано). Задача, решавшаяся на лекционном этапе Школы, состояла в том, чтобы развернуть сложность, многообразие и принципиальную незавершенность материала, который должен быть освоен в ориентации на формирование слушателями проектов и программ собственной работы в сфере муниципального управления.

Концепция Школы

Профессионализация муниципального управления, переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих — одна из ключевых точек развития местного самоуправления. Характер и масштабы задач, возникающих в этой сфере, требуют разворачивания широкого спектра исследований и разработок в области муниципального управления, консультирования, образовательных технологий — подходов и методов, сформированных для базовой управленческой подготовки и подготовки бизнес-управленцев, для решения этих задач недостаточно. Обращение к управленческой практике, в которую включены работающие муниципальные служащие, требует работы с теми специфическими вопросами, которые реально определяют развитие муниципальных образований и деятельность органов самоуправления в условиях современной России.

В основу программы Школы муниципального служащего был заложен следующий набор базовых принципов:

· организация учебного процесса в логике повышения квалификации и консультирования действующих управленцев (отличной от логики базовой профессиональной подготовки и переподготовки);

· отбор содержания учебного курса в ориентации на логику и задачи развития и управления в общественном секторе (отличную от логики и задач государственного управления, предпринимательской и хозяйственной деятельности);

· постановка в центр внимания собственно управленческих задач (отличных от задач, связанных с развитием той или иной определенной отрасли или предметной области);

· проблемный характер организации содержания учебного курса (отличный от организации содержания в ориентации на решение задач и передачу знаний или управленческих технологий в режиме “прямого обучения”).

Стержень Школы — самостоятельная проектная работа слушателей над их собственными проблемами, осуществляемая в тематических группах под руководством консультантов, в соответствии с характером деятельности, интересами и задачами слушателей. Основная задача лекций — формирование рамок для проектирования и предъявление материала, позволяющего слушателям строить свою проектную работу шире и точнее.

Организационный проект и программа Школы

1 ноября

ЗАЕЗД И РАЗМЕЩЕНИЕ УЧАСТНИКОВ

13.30-14.30 ОБЕД

14.30-15 Открытие школы

1 ЭТАП АНАЛИЗ СИТУАЦИИ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

15-16 А.Е. Балобанов, научный руководитель Школы, руководитель проекта консультационной фирмы «ИМС», кандидат философских наук. Установочный доклад.

Лекции

16-17 С.А. Трунов, Начальник Отдела социально-экономических проблем Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления. Местное самоуправление и перспективы социально-экономического развития современной России.

17-17.15 перерыв

17.15-18.45 В.А. Лапин, Начальник Департамента по проблемам местного самоуправления Министерства Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям. Государственная поддержка развития местного самоуправления в рамках региональной политики.

20.15-21 УЖИН

2 ноября

Лекции

10-11.30 О.Л. Савранская, главный специалист Департамента по проблемам местного самоуправления Министерства Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям, кандидат юридических наук. Проблемы правового регулирования деятельности муниципальных образований.

11.30-11.45 перерыв

11.45-13.15 В. В. Вагин, консультант Председателя ГТК России по вопросам региональной политики, кандидат философских наук. Взаимодействие органов местного самоуправления и государственного управления.

13.30-14.30 ОБЕД

15-15.30 Презентации

Фонд Евразия

15.30-18.30 Клубная встреча: Знакомство и первичная формулировка задач слушателей на работу в Школе.

19.30-21 ТОВАРИЩЕСКИЙ УЖИН

2 ЭТАП ПРЕДМЕТЫ И ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

3 ноября Город как среда жизнедеятельности

10-11 А.Е. Балобанов, научный руководитель Школы, руководитель проекта консультационной фирмы «ИМС», кандидат философских наук. Установочный доклад на работу второго этапа.

11-11.15 перерыв

Лекции

11.15-13.15 П.П. Макагонов, заместитель начальника Управления Мэра Москвы, доктор технических наук, профессор. Взаимодействие заинтересованных сторон в развитии городской территории.

13.30-14.30 ОБЕД

15-18.15 В.Л. Глазычев, Президент Академии Городской Среды, доктор искусствоведения, академик архитектуры, профессор. Средовой подход в развитии города и технологии муниципального управления.

(16.30-16.45 перерыв)

18.15-19.45 Презентации

Народный Фонд

Консалтинговая группа Термика — Гранит-Центр

20-21 УЖИН

4 ноября Социальная действительность муниципального управления

Лекции

10-13.15 О.И. Генисаретский, вице-президент Международного Фонда “Культура и будущее России”, зам. директора Института Человека РАН, доктор искусствоведения. Понимающее управление и муниципальный дискурс.

(11.30-11.45 перерыв)

13.30-14.30 ОБЕД

15-16.30 М.Э. Дмитриев, член Научного совета Московского центра Карнеги, доктор экономических наук. Приоритеты социальной политики.

18.30-20 Презентации

Учебный курс «Управленческое мышление в сценической постановке» (ГУУ)

Центр социального управления, коммуникаций и социально-проектных технологий Института социологии РАН

20-21 УЖИН

5 ноября Экономическая действительность муниципального управления

Лекции

10-11.30 Г.Ю. Ветров, руководитель проекта Фонда “Институт Экономики Города”, кандидат экономических наук. Экономическое развитие городов: стратегия и практические инструменты.

11.30-11.45 перерыв

11.45-13.15 И.А. Румянцев, руководитель проекта Фонда “Институт Экономики Города”, эксперт комитета по экономической политике Совета Федерации РФ, кандидат физико-математических наук. Реформирование отношений в сфере недвижимости как инструмент муниципального экономического развития.

13.30-14.30 ОБЕД

15-16.30 А.Х. Бутусов, начальник научного отдела предпроектных градостроительных изысканий Института Проектирования Городов Минстроя РФ, вице-президент консультационной фирмы ИМС, кандидат архитектуры. Управление недвижимостью — основной ресурс муниципального управления.

16.30-16.45 перерыв

16.45-18.15 А.Ю. Попов, директор компании “Банковские Системы и Технологии”. Организация муниципального казначейства и клиринговые расчеты в городе.

18.30-20 Презентации

IBM

20-21 УЖИН

6 ноября Организация деятельности органов муниципального управления

Лекции

10-11.30 Т.В. Бочкарева, председатель правления автономной некоммерческой организации по городскому и региональному развитию “Урбэкс-развитие”, кандидат географических наук. Структурно-функциональная организация деятельности органов местного самоуправления в муниципальных образованиях городского типа.

11.30-11.45 перерыв

11.45-13.15 О.Б. Алексеев, Президент консультационной фирмы «ИМС». Типология муниципальных образований и требования к системам муниципального управления.

13.30-14.30 ОБЕД

15-18.15 Е.А. Аксенова, зав. лабораторией; кафедра управления персоналом ИПК Государственной службы Российской Академии государственной службы. Управление персоналом в системе муниципального управления.

(16.30-16.45 перерыв)

18.15-19.45 Презентации

Союз муниципальных образований «Российский Союз Местных Властей»

20-21 УЖИН

7 ноября

11.00 Презентация программ Института «Открытое общество»

12.30 Коктейль

13.30-14.30 ОБЕД

15.00 Учебный курс «Управленческое мышление в сценической постановке» (ГУУ)

20-21 УЖИН

3 ЭТАП ПРОЕКТИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ СФЕРЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ.

8 ноября Анализ ситуации в сфере муниципального управления.

10-11 А.Е. Балобанов, научный руководитель Школы, руководитель проекта консультационной фирмы «ИМС», кандидат философских наук. Установочный доклад на работу проектного семинара.

11-11.30 Разделение участников по направлениям работы:

· материальные ресурсы муниципального управления

· организационно-управленческие ресурсы муниципального управления

· стратегическое планирование в системе муниципального управления

· управление развитием муниципального образования

· содержание и методы работы с персоналом и повышения квалификации в системе муниципального управления

· система работы с персоналом и повышения квалификации в системе муниципального управления

· ресурсы внутренних взаимодействий в системе муниципального управления

· ресурсы внешних взаимодействий в системе муниципального управления

(11.15-11.30 перерыв)

11.30-13.30 Работа в группах: анализ ситуации в сфере муниципального управления

13.30-14.30 ОБЕД

14.30-16.30 Работа в группах: постановка целей и задач работы групп

16.30-17 перерыв

17-20 Общее заседание: доклады групп о проделанной работе, оформление задач проектного семинара

20-21 УЖИН

9 ноября Проблемы развития и профессионализации сферы муниципального управления.

10-14 Работа в группах: рефлексивный анализ проделанной работы, выделение основных проблем развития и профессионализации муниципального управления

(11.15-11.30 перерыв)

14-15 ОБЕД

15.30-18.30 Общее заседание: доклады групп о проделанной работе

18.30-18.45 перерыв

18.45-20.15 О.Б. Алексеев, Президент консультационной фирмы «ИМС». Консультирование и проектирование в сфере муниципального управления (лекция-консультация)

20.15-21 УЖИН

10 ноября Задачи развития сферы муниципального управления.

10-14 Работа в группах: рефлексивный анализ проделанной работы, постановка рабочих задач для проектирования развития муниципального управления

(11.15-11.30 перерыв)

14-15 ОБЕД

15.30-18.30 Общее заседание: доклады групп о проделанной работе

18.30-18.45 перерыв

18.45-20.15 О.Б. Алексеев, Президент консультационной фирмы «ИМС». Организационное проектирование и организационное развитие в сфере муниципального управления (лекция-консультация)

20.15-21 УЖИН

11 ноября Ресурсы развития сферы муниципального управления.

10-14 Работа в группах: рефлексивный анализ проделанной работы, выделение ресурсов развития муниципального управления

(11.15-11.30 перерыв)

14-15 ОБЕД

15.30-18.30 Общее заседание: доклады групп о проделанной работе

18.30-18.45 перерыв

18.45-20.15 О.Б. Алексеев, Президент консультационной фирмы «ИМС». Проблемы развития современного города (лекция-консультация)

20.15-21 УЖИН

12 ноября Организационное развитие в сфере муниципального управления.

10-14 Работа в группах: рефлексивный анализ проделанной работы, выделение задач организационного проектирования

(11.15-11.30 перерыв)

14-15 ОБЕД

15.30-18.30 Общее заседание: доклады групп о проделанной работе

18.30-18.45 перерыв

18.45-20 Работа в группах: подготовка проектов к защите

20-21 УЖИН

13 ноября Защита проектов и подведение итогов

10-14 защита проектов

(11.30-11.45 перерыв)

14-15 подведение итогов

15.30-16.30 ОБЕД

ОТЪЕЗД УЧАСТНИКОВ

Основные результаты Школы состоят в:

· оформлении слушателями рабочих задач, связанных с проблемами развития их муниципальных образований и направленных на реорганизацию и развитие их собственной деятельности;

· построении и освоении слушателями конкретных позиций в сфере муниципального управления;

· разработке слушателями проектов и программ развития собственной профессиональной деятельности;

· освоении слушателями технологий организации самостоятельной проектной работы в сфере их профессиональных интересов и задач.

Методические материалы, характеризующие подход к организации работы Школы, и проектные разработки, сделанные в группах, составляют содержание отдельного сборника.

А.Е. Балобанов

научный руководитель Школы муниципального служащего

кандидат философских наук

Остов России

О.Б. Алексеев

президент консультационной фирмы “Империал Менеджмент Сервис”

эксперт Совета по местному самоуправлению РФ

О.И. Генисаретский

вице-президент Международного Фонда “Культура и будущее России”

заместитель директора Института Человека РАН

доктор искусствоведения

П.Г. Щедровицкий

заведующий сектором программирования регионального культурного развития Российского Института Культурологии МК и РАН

кандидат философских наук

е странное ли дело: большая часть населения страны живет в городах, где, как известно, производится основная часть национального продукта, происходят важнейшие политические события, делаются открытия и изобретения, хранится значительная часть культурного наследия, а город как был, так и остается “слепым пятном” в практике государственного управления и планирования. За минусом Москвы и Ленинграда-Петербурга, упоминавшихся в планах “отдельной строкой”, это касается всех прочих городов и, само собой, поселков, сел и иных населенных пунктов.

Так было в относительно стабильные советские годы, так оно происходит и сейчас, когда, очнувшись от либерального сюрреализма, государственная власть вроде бы повернулась к новому соцреализму, ежечасно говоря о реальном секторе экономики, реальных проблемах населения, реальном финансовом положении или бюджете и т.д. И опять городам и их проблемам в предложенной “системе мер” по нормализации дел в промышленности, денежном обращении и социальной сфере не нашлось места.

А ведь именно в крупных городах сохраняются очаги конкурентоспособной промышленности, высоких промышленных и гуманитарных технологий, происходит рост современной городской культуры, без которой невозможен переход к постиндустриальной фазе развития.

Именно в крупных городах сконцентрирована деловая и интеллектуальная активность, наиболее развита транспортная, телекоммуникационная и финансовая инфраструктура. Именно здесь, при нынешней социальной организации производства, сконцентрированы основные информационные и управленческие ресурсы, тот человеческий и культурный капитал, с опорой на которые может проектироваться сегодня будущий подъем страны. Именно города, а отнюдь не субъекты Федерации являются пресловутыми донорами региональных и федеральных бюджетов. В конце концов именно крупные города на всех выборах голосуют за ценности гражданского общества и правового государства.

Этих городов не так уж много и сегодня они переживают не лучшие времена. Однако мы уверены, что именно в них сконцентрированы реальные, а не иллюзорные возможности экономического и социально-культурного развития страны. И именно они, вопреки всем кабинетным попыткам административно-территориального членения, составляют тот костяк, остов России, который позволит удержать пространственную целостность страны и обеспечить искомую устойчивость и управляемость её дальнейшего развития.

Мы убеждены, что уже сегодня каркасная сеть крупных городов должна стать основой новой промышленной и социальной политики. Что отсутствие внятной общенациональной политики по отношению к городам и процессам урбанизации уже сегодня сильно тормозит экономический рост страны. Что разработка и реализация такой политики является необходимым условием удержания целостности пространства России и непрерывности её развития.

Города — ядра развития

У города – давняя, тысячелетняя история. В городах-государствах античного Средиземноморья зарождались юридические институты и культурные модели, ставшие институциональной основой современного мира. В средневековой Европе в городах возникли университеты, муниципии и городские рынки, давшие ростки новой ренессансной культуры и капиталистической организации производства. Так называемый “средний класс” складывался в Европе прежде всего как “городской класс”, объединяя в себе представителей буржуазии, сферы услуг, чиновников и клерков, квалифицированных рабочих. В Новое время город стал тем местом, где развился наукоёмкий менеджмент и современный инновационно-предпринимательский стиль деловой активности, основанный на объединении научных технологий и финансовой инженерии.

Индустриальное развитие ХХ века концентрируется прежде всего в больших городах — урбанизация подготавливает и поддерживает индустриализацию. На переломе Х1Х-ХХ веков крупные города пережили кризис роста, связанный с рассогласованием процессов массового производства и его инфраструктурного обеспечения — транспорта, водо- и энергоснабжения, жилищного и продовольственного обеспечения. Около века устойчивому развитию городов Европы и отчасти США угрожали революционные потрясения, сменившиеся не бесконфликтным, но все же достаточно устойчивым социальным партнерством. Вступив в фазу постиндустриального развития, крупные города не только сохранили свое значение центров интенсивного политического и промышленного роста, но и стали источником новой, современной модели урбанизации.

Степень урбанизированности территории измеряется теперь не столько долей проживающего в ней городского населения, сколько распространенностью модели городского образа жизни, исторически складывавшегося в сверхкрупных городах, на поселениях разных, а в пределе — всех типов.

Развитие транспортных и телекоммуникационных систем, сервисного сектора экономики и распространение массовой культуры создали повсеместный спрос на такие элементы образа жизни, которые – по выбору населения — отвечают современным цивилизационным стандартам. И этот спрос стал уже одной из важнейших системообразующих активов развития.

В России конца Х1Х – начала ХХ веков переход от доиндустриальной к индустриальной модели урбанизации был медленным и противоречивым.

Перед первой мировой войной сформировалось лишь несколько крупных городов, — таких как Санкт-Петербург, Москва, Киев, Одесса или Рига, — отвечавших требованиям многообразия, концентрации и интенсивности. В целом же говоря, города в предреволюционной России так и не стали инкубаторами современной промышленности, новой социальной инфраструктуры и городской культуры. Хотя участь “колыбелей революции” не обошла их стороной.

Интенсивная индустриализация, запущенная в 20-е годы, форсировала развитие технологических составляющих промышленного производства, но не сопровождалась столь же быстрыми продвижениями в сфере социального и культурного развития. Советские “соцгорода” проектировались и строились как поселения при заводах и фабриках, и тем напоминали традиционные для России слободы. Такой город мог быть чем угодно, но только не городом людей и для людей.

Центр города в подавляющем большинстве “соцгородов” оказался в буквальном смысле слова оккупированным “градообразующими предприятиями”, а городские окраины повсеместно превращались в “селитебные зоны” — спальные районы для кратковременного отдыха после и перед работой. Как в 30-е, так и в 50-е годы рабочие рекрутировались из числа деревенских жителей, которые, естественно, воспроизводили в городских условиях формы привычной им жизни. Происходила прогрессивная люмпенизация городского населения. Культурная среда исторических городов при этом оказалась “поставленной на износ”, а в новых городах — загнанной в “дома” и “парки культуры”.

Будем откровенны, это привившееся за долгие годы отношение к городам было скрытой формой эксплуатации населения, оправдываемой “государственной необходимостью”. Оно мало в чем изменилось и в постсоветские времена.

Разрывы в промышленной и городской политиках

Добавим к этому, что индустриализация в СССР происходила на фоне кризиса индустриальной модели развития, постигшего развитые страны в конце 20-х годов. У нас же с упорством, достойным лучшего применения, монтировалась структура отживающего (во всяком случае — угасающего) технологического уклада. Будучи соразмерным запросам армии и становясь органическим элементом военно-промышленного комплекса, он не был, да по всей видимости и не мог быть, в дальнейшем переориентирован на потребительские и социальные запросы населения. После второй мировой войны отечественная промышленность, — так же, как и в 30-е годы, — увеличивает выплавку чугуна и стали, хотя уже и военное дело все больше смещалось в сторону постиндустриальных ориентиров.

Таким образом в СССР сложились глубокие разрывы между процессами индустриализации и урбанизации, с одной стороны, и складывавшимся в ходе первичной индустриализации технологическим укладом и сдвигами в развитии мирового хозяйства, с другой. Недоступными для освоения оказались большинство постиндустриальных технологий – информационных, организационных, сервисных и гуманитарных. Глубокая милитаризация народного хозяйства в 60-е и 70-е годы привела к тому, что военно-промышленный комплекс не только поглощал значительную часть ресурсов страны, но и объективно стал тормозом ее постиндустриального развития. Важную роль играло отсутствие финансовой системы мер и весов, позволяющей “взвешивать” ресурсоемкость и относительную эффективность различных проектов и типов производств, а значит — корректировать принимаемые управленческие решения.

Но более глубокой и гораздо более драматичной проблемой, на наш взгляд, является кризис городов, недо- и де-урбанизация системы расселения, характерная для последнего этапа советской и первого этапа постсоветской истории.

Еще раз подчеркнем, что отнюдь не всякое поселение, в повседневном или официальном словоупотреблении именуемое “городом”, является таковым с точки зрения индустриального, а тем более постиндустриального этапа урбанизации. Непременное условие существования и развития городской формы жизни – это разнообразие, интенсивность и функциональная связанность обращающихся в городе типов жизнедеятельности; развитость их пространственных и институциональных инфраструктур; высокая социальная и культурная мобильность населения, его готовность к самоуправлению, самоорганизации и инициативной самодеятельности; дифференцированная сфера потребительских и социальных услуг; культурно-образовательная и информационная среда, удовлетворяющая спрос на современные цивилизационные модели качества и образа жизни; наконец, реальная приоритетность человеческого капитала и такая сервилизация систем управления, когда управленческие решения начинают оцениваться как стимулы городского развития.

Ориентиры городского развития

Собственным экономическим источником городского развития является рента и, прежде всего, дифференциальная рента первого и второго порядка. Грубо говоря, различные, действующие на территории города, производители товаров и услуг могут платить за городскую землю, недвижимость и инфраструктурные ресурсы разную цену. Уровень этой платы зависит от конкурентоспособности производимой ими продукции на различных городских, региональных или международных рынках. Если предприятие конкурентоспособно, оно сможет платить городу высокую ренту и тем самым делать вклад в его будущее развитие. Если нет – предприятие, пользуясь городскими ресурсами, регулярно недоплачивает за них. Кроме того, не обеспечивая своего расширенного воспроизводства, оно не может модернизировать технологии, профессиональную структуру занятости и участвовать в инфраструктурном развитии города.

Используя собственные муниципальные критерии, нормативы и стандарты, город способствует развитию на своей территории одних деятельностей и производств и вытеснению из нее других. Это также и выбор в пользу тех или иных структур занятости, профессиональных и социальных компетенций, моделей образа жизни и культурных ценностей.

Принимая установку на устойчивое (и управляемое) развитие, мы, тем самым, отдаем предпочтение такой стратегии городского управления, в которой именно устойчивость, управляемость и продвижение в развитии становятся главными качественными критериями принятия стратегических решений. Соответственно, обеспечиваем поддержку тем видам деятельности и производств, которые в большей степени этим критериям соответствуют.

В этом смысле все разговоры про поддержку отечественного товаропроизводителя, ставшие “остро модными” после 17 августа, будучи формально правильными, могут обернуться не только девичьими грезами, но и еще одним реальным (и возможно, гораздо более серьезным) кризисом, если не ответить на вопрос, о каком производителе идет речь.

Кого, грубо говоря, стоит, а кого не стоит поддерживать? Совершенно очевидно, что геоклиматические условия России, — её пространственные масштабы, малая плотность населения и то, что более 65% ее территории находится в зоне климатического Севера, — делают ряд отраслей и типов производства неконкурентоспособными с самого начала и в принципе.

Развертывание или сохранение подобных производств в городах обернется как минимум двумя проблемами. С одной стороны — высоким уровнем издержек, а значит высокой ценой конечной продукции и низкими зарплатами. Но это еще, как говорится, полбеды. К более серьезным последствиям приводит низкий уровень ренты, которую подобное предприятие способно платить городу за пользование землей, недвижимостью и инфраструктурными ресурсами. А значит, тот реальный вклад, который подобные предприятия смогут вносить в обеспечение качества жизни и развитие городов, будет не расти, а, напротив, уменьшаться.

Ясно, что аргументом за поддержку таких неконкурентоспособных предприятий может служить сохранение занятости и связанная с ней социальная стабильность, однако нельзя забывать, что, говоря так, мы остается в зоне тактических и вынужденных, а не стратегических решений.

Где выход? Не ясно ли, что куда более перспективным ресурсом развития крупных городов является их образовательный, интеллектуальный и научно-технический потенциал. С этой точки зрения, крупные города могут рассматриваться как основа инновационной экономики — производства проектных и управленческих решений, патентов и лицензий, опытных образцов наукоемкой продукции, уникальных технико-технологических систем, а в будущем – и технологий. Массовое индустриальное производство в этом случае вполне могло бы располагаться в других местах, где оно будет, очевидно, дешевле.

Городами прирастать будем

Хотелось бы еще раз подчеркнуть, что именно современные крупные города, а не ЗАТО или специально создаваемые для этих целей технополисы, могли бы стать ядрами нового технологического развития. По этому пути в бывшем СССР уже ходили: следами этих походов остаются закрытые города, стареющие “академгородки” и “наукограды”.

Это обусловлено спецификой современного научного и проектного творчества, его вплетённостью в ткань интенсивного информационного и культурного обмена, его связями с предпринимательской активностью и коммуникационным сервисом. Современный, инновационный стиль научного и проектного творчества не может обитать в гулаговского типа “шарашках”, закрытых “почтовых ящиках” и “спецгородах”. Для него нужна свободная, личностно-ориентированная образовательная, культурная – шире гуманитарная среда. Сегодня она сохраняется и может воспроизводиться только в крупных городах, обладающих достаточным разнообразием форм деятельности и образов жизни, высокой концентрацией человеческого капитала и необходимой интенсивностью коммуникаций.

Другими словами, обязательным условием реализации “прорывных” научно-технологических программ является приоритет гуманитарных технологий перед пережиточным постсоветским индустриализмом, следующим образцам научно-технической и организационной мысли начала века.

Не секрет, что сегодня крупные города, их исполнительная и представительная власть, воспринимаются как политические и экономические конкуренты властями субъектов Федерации. Во многих регионах между этими двумя уровнями власти идет подлинная война. Из бюджетов крупных городов производятся массивные изъятия финансовых ресурсов для покрытия обязательств региональной и федеральной власти перед депрессивными районами и регионами.

Представляется, что подобная политика ведет в тупик. Тем самым в депрессивных зонах не создается предпосылок для самостоятельного выхода из кризиса, а в пока еще сохраняющихся и даже развивающихся крупных городах сдерживается рост деловой и социальной активности, сокращается их воспроизводственный и инновационный потенциал.

К слову сказать, муниципальной бюрократии, в сравнении с субфедеральной и корпоративной, свойственен больший управленческий и социальный реализм. В силу своей близости к повседневному, “человеко-размерному” уровню трудовых и бытовых процессов, она более восприимчива к управленческим инновациям и социальным изменениям.

Политика “подавления городов” требует пересмотра. И не только потому, что завтра не у кого будет забирать! Это аргумент от противного. Главное — потому, что крупные города являются каркасной структурой России, несущей опорой общероссийского экономического, политического и управленческого пространства, а вероятно — потенциальными точками роста новой неоиндустриальной и конкурентоспособной России в мире ХХ1 века.

Поставив вопрос “А чьи это заботы? Чьим предметом ведения является городское развитие? И чьим может стать развитие каркасной структуры крупных городов?”, мы обнаружим еще один разрыв в управленческом пространстве страны, еще одну “системную неразвитость” управления.

Если, как говорилось в начале статьи, органы государственного управления и планирования “не видят” городов как самостоятельной экономической и социальной реальности, то и сами города не нашли еще того подобающего им места в политическом и управленческом пространстве страны, которое соответствовало бы их реальному значению как центров экономического и социального развития.

Процесс осознания городов (и других элементов системы расселения) как особого и отдельного измерения устойчивого и управляемого развития, а не нижнего, “местного” уровня управления (и планирования), как реального, в “натуральном выражении” мыслимого производственного и воспроизводственного процесса, как политической и культурной силы в нашей стране еще только пробивает себе дорогу. Одно из свидетельств тому, озвученное В.П. Рощупкиным, нынешним председателем Союза российских городов, на встрече Председателя Правительства Е.М. Примакова с главами местного самоуправления 2 октября 1998 г. предложение об издании “Белой книги российских городов”.

Есть также надежда, что вновь созданное Министерство регионального развития, несмотря на свое усеченное название и слабость его нынешней позиции в правительстве, сможет придать этому пробивающемуся осознанию адекватное организационно-управленческое выражение. И что Минземстрой даст новый импульс изжившей себя практике разработки генпланов городов и систем расселения, интегрировав задачи городского, пространственного и производственного развития регионов.

Однако, как нам кажется, что главные события, которые определят реалистичность ожиданий на устойчивое, целостное и управляемое развитие России, ждут нас в ином измерении. Их определяющая сила будет зависеть от того, какое место города отвоюют себе в политическом и управленческом пространстве страны, какие позиции займут городские элиты и муниципальная бюрократия в своих отношениях с федеральными и региональными бюрократиями и элитами. Как будут административно “отформатированы” взаимосвязи политик промышленного, городского и пространственного развития. И сможет ли — в обозримом будущем — сложиться и окрепнуть общественно-политическое движение, представляющее на публичной арене и в институтах государственной власти реальные интересы реальных городов.

«Известия» 4.12.98

О местном ведении и понимающем самоуправлении

О.И. Генисаретский

вице-президент Международного Фонда “Культура и будущее России”

заместитель директора Института Человека РАН

доктор искусствоведения

Предуведомление о жанре

этом тексте собраны заметки о пространственности города, управлении и самоуправлении, нанесенные на контактную поверхность способностей воображения и понимания. Заметки, написанные в разное время и по разным поводам, в промежутках между проектно-аналитическими занятиями “по месту службы” в заведениях, так или иначе связанных с дизайнерским и градостроительным проектированием. Но относящиеся к тем частям профессиональной работы, которые не умещаются в узких рамках методологии системного проектирования и обслуживающих ее концептуальных рефлексий. По распространенному ныне разумению они, скорее всего, относятся к полю гуманитарной проблематики. Но сказать так сегодня, когда в ход пущены всяческие заморочки по части “гуманитарных технологий”, — значит не сказать ничего. Тут все дело в том, как проводится грань между софийностью и техничностью, принципиально нетехнологизируемой, живой целодеятельностью мыслящего ума и рефлексивно артикулированным сознанием, инстуционализированным в качестве “рабочего места” профессионала.

Оставляю до поры до времени эти заметки в разрозненности, не пытаясь сверстать их в какой-либо “подход” и полагаясь на навыки моего возможного читателя соображать “по ходу дела”[1].

А дело это, как нам не раз придется убедиться, небесстрастное, а потому столь же увлекательное, сколь и рискованное.

Часть первая. В тенетах воображения

Сожаление о никчемности

В этом городе, который я сам же и выдумал, так как жить мне было попросту негде, виделись мне одни нечаянности — дел, встреч и разговоров. Правда, не ясно, какие тут могут быть разговоры, когда и говорить-то незачем, если там все так бы устроилось, как сам я того и хотел. Да и как не устроиться, если все мною же и предусмотрено. Но почему же тогда нечаянности, спросите Вы, почему не твердая, ясная и окончательная даже устроенность? Что ж, Вы, может быть, и правы, видать и в мечтах не верил я в окончательную эту устроенность. Не потому, правда, что трудно поверить, если захочешь, — просто противно было бы мне об этом и подумать.

Да тут же и все бы понабежали: и мы, и мы это знаем, о чем ты здесь толкуешь от себя; не ты, не ты только это знаешь; ты понаслышке это знаешь, а мы это выголодали и недопили, а ты пил только от безделья или от привычки, не от души, как мы бы пили, если бы нам кто поднес!

Нет, врешь, — кричат мне, — не потому так все обернулось, как ты говоришь. Ты не от преданности нам хотел это знание повесить на себя, а не на других. Да и себе-то ты не шибко предан, что совсем уж подозрительно.

А казалось, простенькое дельце: взять, да и устроиться без шума и гнева, без тоски нашей и надрыва, без похмелья, то есть трезвости.

Но что совсем уж удивительно, так это внимание: слушают, и не только слушают, но и спрашивают, представьте себе, упорно спрашивают, иногда даже с мыслью. Вот до чего довели нас нехристи, что и слова в простоте сказать нельзя, непременно поверят и подбодрят, вознесут и … но ловить не станут, наскучит быстро. А потом, конечно, оговорят и огадят, и чем гадливее, тем с большим удовольствием.

Снова о воображении/понимании

6 июля 1978 г. на очередном семинаре в Новой Утке, где на базе отдыха Уральского филиала ВНИИТЭ несколько лет подряд проходили крутые методологические бдения, я, комментируя сделанный до того доклад А. Раппопорта, выступил с сообщением на тему «Декарт и проблемы экологической герменевтики».

От того доклада у меня сохранился только план из шести пунктов, да следы в памяти, сопровождаемые, впрочем, устойчивым чувством содержательной значимости для меня же, того смылособытия. Возможно, стенограмма выступления ещё обнаружится в каком-нибудь из субархивов Московского Методологического Кружка.

Имя Декарта упоминалось в сообщении в той связи, что в излагавшиеся тогда типологии средо-про-странств, различаемых по признакам «тождественное/нетождественное» и «внутренне/внешнее», один тип, а именно, «внутренне-самотождественное», был интерпретирован мною в связи с декартовским lumen naturale, то есть с «естественным светом разума».

Далее, в ноябре 1978 г., я прочёл более развёрнутый вариант доклада на ту же тему (но, кажется, под другим названием) в ленинградском Доме архитектора СА СССР, после чего получил от А. Степанова публикуемый ниже комментирующий текст.

Дорогой Олег!

Мне хочется еще немного пообщаться с Вами на поприще экологической герменевтики. Ради этого я предлагаю Вам еще раз обратиться к мифу о нисхождении Иштар в царство Эрешкигаль. Оказывается, мне так хотелось, чтобы образ искупительной жертвы богини был подревнее, что я непроизвольно приписал Иштар-Инанне этот мотив, ничуть не сомневаясь, что так оно и было. На самом деле, как пишет С. Кремер, Инанна решается спуститься в Подземное царство, чтобы сделаться его владычицей и таким образом, вероятно, воскресить мертвых[2]. Для этого она собирает надлежащие божественные законы и, украсив себя надлежащими царскими одеждами и драгоценностями, спускается в царство Эрешкигаль и приближается к её лазурному храму. Привратник согласно указаниям своей госпожи проводит Инанну через семь врат Подземного царства. При прохождении каждых из этих врат с неё, несмотря на её протесты, снимают по частям одежды и украшения. Наконец её проводят через последние врата и, совершенно обнаженную, ставят на колени перед Эрешкигаль и Ануннаками, семью судьями Подземного царства. Они бросают на Инанну свои смертоносные взгляды, и Инанна превращается в труп, который затем подвешивают на колышек, вбитый в стену. Это только начало (потом её воскрешают, но за её возврат на землю платится жизнью её супруг, пастух-царь Думузи: его убивают демоны преисподней), но нет нужды продолжать, так как в уже дважды пересказанных мною обстоятельствах Сошествия сосредоточено все, что я снова хочу Вам сказать.

Мы видим здесь два рода границ. Вратами отмечены проходы между уровнями мироздания[3]. И, как Вы и говорили, значения рождаются в этом ряду границ, которому должен быть изоморфен ряд граничных состояний ужасающей жизни богини, в коротком пересказе не изображенный, да и в самом мифе, насколько я помню, скорее подразумеваемый по аналогии с макрокосмическим рядом, нежели выраженный явно. Там, в подразумеваемом ряду нисходящих ступеней жизни, если только мы не сами вчитываем этот ряд в мифический образ, значения тоже рождаются. Однако не этот внутренний ряд живописуем в мифе, а другой, видимый, осязаемый, весомый ряд, на котором, в сущности, и сосредоточена выразительная суггестия мифа: это ряд телесных оболочек, царские одежды и драгоценности, которыми как бы концентрически ограничиваются всё более сокровенные сущности Инанны[4]. Вот это и есть тот ряд границ между двумя вертикальными рядами, о которых я не смог достаточно ясно сказать сразу после Вашего доклада. Там, на вертикали, значения рождались. Здесь, на концентрических оболочках, значения суть. Конфигурации этих значений заданы как бы равнодействием изоморфных внешних и внутренних сил, присущих каждой из микро-микроступеней. Вы, видимо, уже предвосхитите мой следующий шаг, на котором я ставлю перед собой и перед вами вопрос: не является ли оставленная Вами в тени область концентрических значащих оболочек средой par exellence?

― Да, так это есть, — отвечаю самому себе.

Экзистенциально напряжены средоточие Сошествия, экологическим центром его является голое тело Инанны. Вернее даже будет сказать – поверхность тела. Сделав столь решительное заявление, можно бросить энергичный взор на пластику древних. Мастерство пластического выражения, пропорционирование, физиогномические и жестикуляционные теории и коды – все это призвано было оформить поверхность тел, значимую поверхность, на которой как бы уравновешены напряжения вертикальных рядов: внешние и внутренние. Но ведь и одежды суть телесные оболочки, а уж коль я упоминаю об одеяниях, то почему должен умолчать об архитектурных оболочках-границах? Вспомните органопроекцию Флоренского! И если это так, то вся вещная среда (та, которую я называл А-средой) и все человеческое окружение (непременно в социально-ранжированных формах) – нечто вроде молнии, на которую застегиваются макро-и-микрокосмические ряды (в Вашем докладе они остались расстегнутыми). Здесь я скрещиваю персты рук своих и ... с удовольствием покручиваю большими пальцами (это движение придает модели динамичность): откуда бысть пошла среда.

Есть еще два частных наблюдения.

Первое. Когда Думузи, пастырь Урука, ощущает предчувствие надвигающейся смерти (а дело было не позднее 1750 г. до н.э.), миф повествует об этом так:

«Его сердце исполнено слез, он идет на равнину,

Сердце пастыря исполнено слез, он идет на равнину,

Сердце Думузи исполнено слез, он идет на равнину,

Он повесил свирель себе на шею, дал волю жалобе ...»

Следует текст. Затем он ложится спать и видит вещий, предрекающий беду сон. В страхе он просыпается и своей сестре Гештинанне, божественной поэтессе, певице и толковательнице снов, рассказывает о своем зловещем видении. В этом рассказе есть строка, которую Кремер переводит так: «На мое священное сердце вода пролита», а переводчик на русский комментирует: эту строку следует, очевидно, переводить так: «Вода была вылита на чистые угли».

Второе. Сам образ лествицы родился, я думаю, не раньше и не позже, чем появились первые ступени в человеческом обиталище. Ведь если мне верить, то космос (а одно из ранних, если не исходное значение этого слова, — «наряд») – не такой наряд, левая (микро) и правая (макро) половинки которого могли бы быть сшиты по отдельности. Вертикальные ряды и их амбивалентные средовые сцепления-символы могут появляться лишь одновременно, во взаимооформляющем соотношении. Вообще, «пространство» наших умопостижений артикулировано отображениями дольней архитектуры: ступнями, лабиринтами, порогами, преградами, основаниями, направлениями, темнотами и теснотами.

Завершив темнотами и теснотами, далее я двигаться не могу. Остается выйти из поля Вашего зрения, но не из поля экологической генменевтики, где, может быть, мне еще посчастливится встретиться с Вами и Вас послушать. Дай-то Бог!

Ваш А.С.

Получено: 23.11.78

Перечитав заново это письмо, — и тут же вновь оказавшись, 20 лет спустя, под соснами на берегу уральского озера, — привожу здесь совопроснику моему в ответ следующий фрагмент:

Псевдоморфозы фокусировки

Т. Мертон сказал как-то: «Истинный символ ставит нас в центр круга»[5].

Только ли символ, взятый в единственном числе? Да еще идентифицируемый рефлексивно и наделённый именем? Если и так, то только в предположении, что он, истинный символ, генерирует символическое поле, целую систему символов, обладающую свойством целочастной прозрачности и представимости; что качества, свойства и действия любого единичного символа совпадают с качествами, свойствами и действиями символической системы как целого; что символы голономны.

Схема «символ > центр/периферия» функционирует как психосемантический оператор. Его действие состоит, по-видимому, в том, что принятие символа означает попадание в центр как точку идентификации, занятие центрального места некоего пространства. С другой стороны, это обеспечивает возможность наблюдаемости и обозримости означаемой символом реальности.

Областью действия этого оператора являются любые состояния человечности. Каждое наше состояние можно понимать как поставленность в определенную точку идентификации, в точку знания, действия и покоя.

Разумеется, точка – лишь один из возможных топологических объектов, который может быть символически наделен свойством центральности. С таким же успехом символ может поставлять нас в пространство (любой размерности), и оно при этом приобретет свойство центральности.

Это может быть город, область или страна, континент (например, Европа в случае европоцентризма), планета (Земля в случае геоцентризма) или какой-то из возможных мыслимых миров (наш мир, как «наилучший всех из возможных миров», согласно Лейбницу).

Аналогичную роль у П. Рикера играет метафора, связывающая далекое, мыслимое там, — с близким, ощутимым здесь. Близкое – «здесь», около центра, где располагаюсь Я (мы), где ко всему можно прикоснуться (чувством и ощущением). Далекое можно только помыслить, оно – «там», в отдалении от центра, оно недосягаемо.

Отсюда пространственная формула эго- и этноцентризма: Я (мы) здесь и потому здесь центр, пуп земли, здесь свои; а там, где меня (нас) нет, там периферия, окраина, там чужие, там люди «с пёсьими головами».

Формула псевдоморфоз самоопределения, коих столь же желательно, сколь и трудно избегать, оставаясь в пределах «человеческого, слишком человеческого».

01.09.98

Часть вторая. О понимающем управлении

В деле местного самоуправления заметное место занимают так называемые предметы ведения. Однако, имея дело с ними, почему-то внимание обращают на их предметность, но не на то, что они являются предметами именно ведения, а не чего-то другого. Их привычно различают между собой, оценивают и упорядочивают по значимости, измеряют. Но значит ли все это, что их «ведают»? И что это значит – ведать предметы и некую предметность?

Как мне представляется, стоит, хоть на некоторое время, вслушаться и вдуматься в смысловое звучание этого русского слова «ведение». А вслушавшись, постараться понять, что в нём (и с его помощью) думает вместе с нами (или за нас) наш родной язык.

Слово «ведение» в русском языке имеет несколько значений, впрямую относящихся к делу местного самоуправления.

Во-первых, ведение – это понимание, сознавание, осмысление, знание, то есть интеллектуальная способность (функция), соотносимая сразу с мышлением и сознанием. В этом смысле, например, говорят: «знать не знаю, ведать не ведаю».

Во-вторых, ведение — это заведывание, руководство, распоряжение, то есть связанная с волей, практическая способность (функция), очевидным образом соотносящаяся с действительностью управления.

Важно еще принять во внимание, что как ведение-понимание, так и ведение-заведывание могут реализоваться не только в виде сознаваемо-произвольных, ведомых способностей, но и в виде заведомых, непреднамеренных установок,

Так что можно говорить, в третьих, о ведомом как о бессознательном и непроизвольном понимании/заведывании. Это ведение осуществляется посредством «отнесения к ценностям» и есть способность сознавания и оценивания, так сказать, «по ходу сознавания».

Наконец, в четвертых, не забудем ещё и заведомое — то, что подразумевается априорно, то есть непреднамеренно, установочно; это такое ведение, которое реализуется уже не как способность, а как установка.

Как видим, ведение-понимание и ведение-заведывание различаются тем, что первая их них есть способность сознания (смыслопостижения), тогда как вторая – способность воли (целедостижения).

Очевидно также, что ведомое и заведомое с логической точки зрения противопоставлены друг другу как апостериорное – априорному; а с психологической точки зрения как сознательное — бессознательному, очевидное – неочевидному, и произвольное – непроизвольному.

Поскольку и понимание, и заведывание могут осуществляться и в качестве способности (ведомо), и в качестве установки (заведомо), нужно помнить, что понимание может быть заведомым, установочным (то есть состоянием, а процессом), а заведывание, напротив, процессом сознаваемого целе- и смысло- постижения и/или достижения.

На последнем обстоятельстве стоит задержаться особо: именно из-за того, что заведывание, которое мы соотносим с деятельностью управления, не чуждо смыслопостижению (пониманию) и смыслодостижению (мышлению) и оправдывает нашу попытку вслушивания в смысловое звучание слова «ведение».

Заметим также, что ценностная окрашенность, отнесенность к ценностям сохраняется во всех четырех случаях ведения. А это значит, во-первых, что оно, ведение, самоценно, а во-вторых, что предметности ведения (и все возможные его предметы) неустранимо ценностно значимы и не могут быть – без ущерба для сути дела – сведены к исключительно к объективно сущему (то есть пониматься только как объекты научного знания или технологизируемой деятельности).

Часто встречающаяся в практике городского управления неоговариваемая замена предметов ведения — учётными технологическими объектами есть род профессионального недуга, которому уместно присвоить достойный его ярлык – «техноз».

Там, где не хотят знать, что предметы ведения — это в первую очередь именно предметы ведения, и лишь во вторую — объекты технического манипулирования, там и речи не может быть о самоуправлении. Ибо самоуправление – это, среди прочего, управление, понимающее себя именно как самоуправление.

При всем том, следует иметь в виду, что в повседневной жизни и работе перечисленные выше моменты ведения (ведомое или заведомое понимание или заведывание) чаще всего обращаются слитно, не расчлененно. И потому в «предметах ведения» часто не усматривается то существенное, что этими словами означается: а именно то, что предметы эти предметны лишь для тех, кто ими их ведает, кто их понимает и предпринимает.

Иначе говоря, понятие «предметы ведения», просочившееся в текст Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ из каких-то неведомых недр русского правоведения, – принадлежит к еще более неведомой ныне области понимающего управления. Оно ждет тех, кто склонен и способен жить во истину «по понятиям» и действовать «по праву понимания», а не «технича» на очередной забугорный манер.

Шутки-шутками, а возраст понимающей психологии (если отсчитывать его от В. Дильтея) и понимающей социологии (соответственно, от М. Вебера) равен целому веку[6]. Так, может, мы доспели уже до понимающего управления?

Город как пространство публичной жизни

Одна из важнейших особенностей города, как места обитания, и городского образа жизни, — та специфическая проявленность, обозримость и наблюдаемость поведения человека (и различных групп людей) в городском пространстве, которая – по нашей склонности к иноязычной терминологии — получила название публичности[7].

Когда публичное противопоставляется приватному (и интимному), оно часто используется как синоним социального. Хотя это вовсе не та социальность, что подразумевается в словосочетаниях «социальная система», «социальная инфраструктура» и т.д.

Стоит заметить, что в этом представлении о публичности кроется серьезный разрыв: с одной стороны, публичность трактуется в нем как протосоциальность, как то, что лежит в основе всех развитых типов социальности, а с другой, как свободная и рефлектированная социальность (то есть как гиперсоциальность)[8]. Тем самым публичность оказывается сразу и тем, что имеем место до социальных отношений (и структурируемых ими социальных групп), и тем, что после них. Не от того ли к публичности у нас такое двойственное отношение?

Ввиду и в меру сказанного о публичности, городское пространство – это синоним публичного (публично-социального) пространства.

Хотя, разумеется, степень урбанизированности и публичности различных частей города отнюдь не одинакова[9]. Так, городской центр считается наиболее урбанизированным местом в городе как раз потому, что в нем более сильно выражена публичность городской жизни[10].

По мысли П. Рикёра, понятие публичности выражает условие «плюрализма, являющегося результатом распространения межчеловеческих связей на всех тех, кто находится вне межличностного отношения «я» и «ты» и выступает в роли «третьего», «любого другого» [11].

Горожанин в публичном городском пространстве – это и есть «любой другой», «человек с улицы», заведомо, по условностям городской культуры, признаваемый человеком, то есть тем, на кого распространяются права и обязанности свободного человека и с кем принято вступать в межчеловеческие отношения.

Идея плюрализма публичной городской жизни характеризует согласие и желание жить вместе, присущее жителям данного поселения постольку, поскольку они образуют историческую общность, являются местным сообществом[12]. Это согласие и желание, несводимое к межличностным отношениям, и есть та социальная реальность, что структурируется различными политическими институтами, в свою очередь структурирующими власть.

Х. Арендт предлагала называть властью ту «общую силу, которая является результатом желания жить вместе и которая существует до тех пор, пока действует это желание».

Принимая это определение, П. Рикёр продолжает: политическая власть – на всех её уровнях – представляет собой продолжение способности, характеризующей человека как могущего (способного и действующего – О.Г.). В свою очередь, именно эта способность к свободному действию придает «зданию власти перспективу длительности и стабильности и, если говорить в еще более общем смысле, открывает горизонт общественного мира, понимаемого как спокойствие и порядок (подч. мною – О.Г.»[13].

Комментарий коллеги

В ответ на мои размышления о городе как пространстве публичной жизни г-н В. Редюхин прислал мне следующий комментарий:

Ход на построение понятия, могущего соорганизовать исторический, культурологический, социальный, муниципальный и другие смыслы и представления о городе, на мой взгляд, действительно перспективен.

Однако «публичность» вызывает еще и коннотации — «публичные казни», публичные дома» и т.д., что в своей основе содержит возможность социального вызова и самопредъявления, нечто близкое к «паблик-рилейшнз». Что, в свою очередь, связано с такими городскими атрибутами, как прозрачность пространства возможностей, плотность коммуникации и динамическое многообразие потребностей (выд. мною – О.Г.)

Вопрос в том, как это слить в единое слово?

Интересно то, что «публичная казнь», в общем-то, вроде вполне укладывается в ту «публичность», о которой говорит О. Генисаретский: на эшафоте, при некоторых (и, вообще говоря, понятно каких) обстоятельствах может оказаться каждый. А вот «публичный дом», наоборот, — место очень интимное. Но, одновременно, впрочем, общего пользования. Интимность нужна опять-таки каждому, и здесь вам ее обеспечат, если вы не в состоянии, по каким-либо причинам, организовать ее самостоятельно. И все же, здесь, похоже, концепт «публичности» строится иначе, нежели в словосочетаниях типа «публичное пространство» (центр города), «публичное действие» (публичность) и «публичная казнь».

Продолжая, что называется «в том же духе», я мог бы добавить в копилку г-на Редюхина еще и «гражданский брак», другие «акты гражданского состояния» «гражданскую казнь», «гражданскую продукцию», конечно же «гражданина-следователя» и «гражданина-начальника», не к ночи они будут помянуты ... и много других осколков так и не нашедших себе места в нашей жизни гражданского сознания и общества.

Хотя и на заборах было написано: «Поэтом можешь ты не быть, а гражданином быть обязан»! Усвоили и пели тут же под забором: «граждане, послушайте меня…», и к особям особо слабого пола обращались: «Гражданка!».

А помимо «публичной казни» и «публичного дома», не грех вспомнить то, чем и сам г-н Редюхин не брезгует, промышляя на рынках интеллектуального труда, а именно – публикацию статей. И как бы было славно, если бы он еще книгу опубликовал!

Опубликовать, значит также и выпустить в свет. Все «светское», наряду с «гражданским», как профанное, противопоставляется сакральному, «религиозному», «церковному». Так, гражданский брак когда-то отличался от церковного, а теперь иногда отличается от зарегистрированного в Отделе записи актов гражданского состояния. Светская культура (а теперь и духовность) таким же образом отличается от религиозной культуры и духовности.

С другой стороны, «светская жизнь», «светское общество» (а иногда в том же смысле просто «общество»), «высший свет», «светски воспитанный человек» и «дама полусвета». Это слова из сословной русской культуры, где «светское» противопоставлено «мещанскому», то есть «местному», «городскому».

В 19 веке сначала «общество» иногда обозначало именно «светское общество», а потом прильнуло к «общественности», то есть к разночинной, внесословной интеллигенции.

Ну а проще говоря, публично – значит прилюдно, на людях, на миру, где и смерть красна, о чем «миром Господу помолимся»!

Вся эта наша пря с г-ном Редюхиным к тому приведена, что «в языковом выражении» у гражданского общества в России есть своя судьба. Может, и еще в каком месте, кроме Гражданского кодекса, она обнаружится, если репу почесать?

Возвращение в повседневность

Местное ведение тем еще уместно в при понимающем подходе к управлению, что оно возвращает нас в стихию повседневной жизни и работы.

Проблематика повседневности в 70-80-е годы обсуждалась у нас как проблематика образа жизни, когда и приобрела специфический идеологический окрас последнего подсоветского десятилетия.

По смыслу своему, а также по заключенным в нем познавательным и проектным возможностям понятие образа жизни соотносилось тогда с целым рядом других понятий, образующих самосвязанное и достаточно обозримое содержательное поле.

Часть его элементов, таких, например, как “стиль жизни”, “жизненный путь”, успели стать общенаучными понятиями-метафорами целого ряда гуманитарных и социальных наук; другую часть поля образуют понятия, происходившие из феноменологии (и развивавшейся под ее влиянием социологии и психологии), такие как “жизненный мир”, “повседневная жизнь”, “структуры повседневности”, не получили широкого распространения, но сохранили, тем не менее, за собой значение логических образцов осмысления образожизненной проблематики; третьи, как, например, понятие “систем жизнеобеспечения” в экологии человека, остались в ходу в рамках тех дисциплин, где они и возникли, хотя и не утратили свой научный смысл.

Однако стоит все-таки обратить внимание на особые отношения, успевшие завязаться уже между понятиями “образа жизни” и “повседневность” и, как кажется, многое путающие в нашем к ним отношении. Тому есть, по меньшей мере, две веские причины.

Во-первых, и обшенаучный характер первого из этих понятий, и его наличная встроенность в идейно-публичный оборот часто склоняют мысль к облегчающей поблажке: относить к содержанию понятия “образ жизни” то и только то, что привычно относится к жизни обыденной, повседневно наблюдаемой.

По моему разумению, это далеко не так, а во многом и совсем не так, ибо повседневность не существует сама по себе, а возникает в результате процессов “оповседневливания”, которым противостоят процессы “преодоления повседневности”[14].

И чтобы избежать в этом вопросе каких-либо двусмысленностей, я буду придерживаться далее того понимания повседневности, которым оперирует понимающая социология знания: “Повседневная жизнь представляет собой реальность, которая интерпретируется людьми и имеет для них субъективную значимость в качестве цельного мира. ... рядовые члены общества в их субъективно осмысленном поведении не только считают мир повседневной жизни само собой разумеющейся реальностью. Это мир, создающийся в их мыслях и действиях, который переживается ими в качестве реальности. Поэтому ... мы должны прояснить основания знания обыденной жизни … с помощью которых конституируется интерсубъективный повседневный мир”[15].

При всей простоте восприятия и поведенческой отработки повседневного мира обыденным сознанием, он есть, тем не менее, социально конструированная реальность, опосредованная различными схемами конституирования (в частном случае, схемами типизации), усвоенными обыденным сознанием, и потому жизнь в повседневном мире никак не может быть объектом изучения или управления проектирования без учета этих способов конституирования (или их направленной проектной трансформации).

Во-вторых, важность внимания к проблематике повседневности проистекает из характера аналитических оценок кризисного состояния постсоветского общества, связываемого рядом авторов с вопросами идентичности образа жизни на уровне структур повседневности.

Так, А. Фадин, перечислив многочисленные “объективные”, по его мнению, свидетельства кризисности и среди них “стремительное ухудшение здоровья ... рост смертности, падение рождаемости и продолжительности жизни ... тотальную коррупцию, беспрецедентную волну преступности” и т.д., счел все же возможным утверждать, что “даже все перечисленное тем не менее не воспринимается большинством населения как катастрофа – до тех пор, пока не рушатся структуры повседневности“ (подч. автора – О.Г.), хотя и оговорился, что “такие вещи, как многомесячная невыплата зарплаты, реальная длительная безработица, недоступность регулярного медобслуживания и школьного образования – уже реальный осязаемый шаг к катастрофе структур повседневности”[16].

Хотя цивилизационный запас прочности человека суть величина, вряд ли поддающаяся прямой оценке, ясно, что устойчивость структур повседневности есть одно из условий идентичности образа жизни как такового.

Еще одно обстоятельство, на которое стоит обратить внимание, когда об образе жизни речь заходит в контексте задач городского развития.

Цивилизационный сдвиг, связанный с третьей технологической волной, – как заметил Ф.И. Гиренок, – “характеризуется уже не превращением человека в рабочую силу, а замещением рабочей силы силами субъективности. ... происходит демассификация рабочей силы ... возникает потребность в промышленном использовании уже не рабочей силы человека, а его личностных структур ... новый цивилизационный сдвиг связан (как раз) с изменением типа повседневности”[17].

Отмеченная автором тенденция имеет глобальный характер, то есть относится к любым видам труда и производственных пространств, но является особо актуальной для пространств инновационных. Это приводит исследователей к вопросу о типике присущей повседневности рациональности (и ее инновационном потенциале).

В этой перспективе “рассеянному разуму” повседневности соответствует “превращение области повседневной жизни в лабиринт, который не был спланирован какой-либо центральной инстанцией». Человек, ставший героем рассеянной по миру повседневности, блуждает по миру, оставаясь никем, неким Nemo, «пока его не сажают в определенную клетку этого лабиринта”. Повседневность тем самым опознается как место открытия смыслов и правил, а не только их воплощения; как место, где разные типы рациональности сплавляются между собой. Она “только тогда сохраняет или даже приобретает силу сопротивления нажиму всё упорядочиваюшей рациональности, когда она сама становится большим, чем просто повседневная жизнь, то есть когда она сама себя превосходит”[18].

Вдумываясь в будничную, повседневную жизнь, В.И. Вернадский также утверждал, что “мы можем наблюдать в ней проявление основных идей и верований текущего и прошлого поколений, можем видеть постоянное стремление человеческой мысли покорить и поработить себе факты совершенно стихийного на вид характера. ... постоянную борьбу сознательных (т.е. неестественных) укладов жизни против бессознательного строя мертвых законов природы ... Коллективной работой мысли людей жизнь человеческих общин и самого человечества получает стройный характер.

На этой будничной жизни строится и растет главным образом основная сторона человеческой мысли. ... Сила личности и влияние ее, понимание ею жизни ... увеличивается по мере вдумывания в процессы будничной жизни”[19].

На этом пути повседневность обнаруживает себя как пространство здравого и общезначимого смысла, самопроявления и самоопределения человека.

“Здравый смысл высказывается в одном направлении: он ... выражает, – по мысли Ж. Делёза, – требование такого порядка, согласно которому необходимо избрать одно направление и придерживаться его. Это направление от более дифференцированного к менее дифференцированному ... от миров (индивидуальных систем) к Богу. ... Здравый смысл – принцип единственно возможного смысла. ... В случае общезначимого смысла, смысл ... называется “общезначимым” потому, что это — ... функция, способность отождествления, которые заставляют разнообразие принимать общую форму. ... Общезначимый смысл связывает данное разнообразие, соотносит его с единственной конкретной формой объекта или с индивидуализированной формой мира. ... Общезначимый смысл связывает собой различные способности души и дифференцированные органы тела в совокупное единство, способное сказать “Я” (проявить для себя свой самообраз – О.Г.). Одно и то же Я воспринимает, воображает, вспоминает, знает и т.д.. Одно и то же Я дышит, спит, гуляет, ест”. Оно, этот Я-субъект, – манифестирует себя в речи и поведении, проговаривает и показывает то, что он делает. “Во взаимной дополнительности здравого смысла и общезначимого смысла запечатлен альянс между Я. Миром и Богом – Богом как предельным исходом направлений и верховным принципом тождеств” (Делёз 1996, с.102-103).

И потому не будет лишним привести в заключение несколько слов М. Бубера о его духовном опыте повседневности, который, несколько перефразируя А. Платонова, можно было бы назвать опытом “сокровенной человечности”.

“В молодые годы исключением в обычной жизни было для меня только “религиозное”. Наступали часы, которые изымались из хода вещей, что-то проламывало твердую скорлупу повседневности. И тогда нарушалось привычное постоянство явлений...

С тех пор я отказался от такой “религиозности”, которая есть лишь исключение, изымание, выход из повседневности. ...Теперь у меня есть только повседневность, из которой я никуда не выхожу. Тайна ... поселилась здесь, где все происходит так, как происходит”[20].

Сеть как реальность и метафора

Оснащение организаций компьютерами, базами данных, моделями объектов управления, экспертными системами, наращивание компьютерной грамотности персонала – управленческая повседневность. Однако все эти технические новшества до тех пор, пока они воспринимаются именно как технические, мало что меняют в понимании природы и смысла управления как деятельности. Хотя «горсоветы» и «горкомы» уже успели смениться на «офисы», а государственный служащий чуть было не получил номинацию «гражданского офицера» (уж очень хочется из своего кремлевского кабинета углядеть в России какого-нибудь завалявшегося генерал-губернатора или назначить его), все одно – «контора», коридоры и кабинеты, канцелярские столы, «вызовы на ковер» и подковёрная борьба и т.д.[21]

Если любой орган управления рассматривать как организационно-информационно-технологическую систему-в-системе, то плодотворной проектной метафорой управления можно считать сеть.

Учетными примерами для насыщения этой метафоры могут служить (1) компьютерные сети производственных, финансовых или управленческих корпораций, (2) маркетинговые сети, являющиеся способом продвижения товара к потребителю (типа «Гербалайф») и (3) как предельный случай — Internet.

Плодотворность сетевой метафоры в данный момент – в ее остраненности от конторско-организационного взгляда на управление и возможности иного взгляда на содержание и формы реализации управленческой деятельности.

Часть третья. Реакции на предлагаемые изменения

Консалтинг, как особое занятие и тип деятельности, завелся в нашей стране в инновационных, перестроечных обстоятельствах, что наложило на него печать заведомой инновационности[22]. Чаще всего и как бы по умолчанию предполагается, что всякий консалтинг инновационен по своей природе, что предлагаемые в нем изменения будут поняты и, что для нас сейчас особенно важно, приняты теми, кого консультируют, именно в инновационном ключе, то есть как реализацию какого-то проектно-инновационных предложений[23]. Следует признать, что даже если изменения предлагаются консультантами в инновационном ключе, это еще не значит, что прочие участники консалтинга будут воспринимать и примут их в качестве таковых.

Разве не очевидно, что для того, чтобы предлагаемые изменения были восприняты, они должны быть понятными, а чтобы их приняли, они должны стать привлекательными? Иначе говоря, принятие предлагаемых изменений должно быть мотивировано и одной из задач консалтинга является как раз учет наличных мотиваций, работа с ними, а шире говоря — управление мотивациями.

Все сказанное далее отнюдь не есть поход против нововведений. Но для того, чтобы организационные инновации стали аттрактивными (и мотивационно привлекательными), сама инновационность должна, на мой взгляд, быть осознана как одна из рамок экспертно-аналитически-консультационной деятельности, одна – в ряду других, а инновационно-ориентированный консалтинг — как одна из его разновидностей[24].

Сами по себе предложения о том, что консультационная работа обеспечит совершенствование, реорганизацию, рационализацию, повышение эффективности и качества деятельности организации-заказчика, могут оказаться мало убедительными,

- если инновационное целеполагание не является ценностно, а тем самым и мотивационно значимым для организации (как системы);

- если оно никак не связано с возможностями карьерного или профессионального роста персонала организации;

- когда ожидаемые изменения вызывают бессознательное сопротивление (функционирующее как скрытая негативная мотивация, а в случае рационализации сопротивления как явная позитивная контрмотивация)[25].

Всякие попытки инновационной реорганизации (оргтехнических и социотехнических работ) воспринимаются в лучшем случае как нежелательное увеличение неопределенности, а в худшем – как угроза (например, потери работы).

Примером такой контрмотивации может служить расхожая «отмазка», гласящая, что «все это теория, а мы заняты практикой». Сия отмазка свидетельствует о том, что в организации имеет место настолько глубокое оповседневнивание работы, что профессиональные знания, умения и опыт уже не воспринимаются как таковые, вне оболочки повседневности. Собственно профессиональные ценности затушевываются бытовыми, а когда их перемешивание происходит «в особо крупных размерах» работа депрофессионализируется и оказывается полностью подчиненной нашептываниям коммунальности[26]. В условиях окоммуналивания организации профессиональный опыт (а потому и рост) оказываются, в принципе, невозможными, поскольку невозможно вычленить ни индивидуальный успех того или иного работника, ни критериально оцениваемые качества конечного продукта его именно, а не общей работы (вклад).

О жанрах консультационной работы

Как таковые, жанры подразделяются по функциям деятельности, которые задает формат процедур (способы проблематизации, концептуализации и документирования).

В практике городского управления привилось несколько видов консультационных работ:

· Проектное консультирование направлено на реорганизацию системы управления.

Это та часть консультационной работы, которая имеет дело с объективированной функциональной структурой управления.

· Обучающее консультирование специалистов по тем или иным функциям (под предложенный проект ее реализации).

Это – уже работа с персоналом, хотя еще и не выделена в специальный обучающий тренинг и осуществляется по ходу проектно-консультационной работы.

· “Советничество” (сoaching) – периодически возобновляемое обсуждение, согласование проектных намерений организации-заказчика и группы консультантов, основанное на доверительном, личностно-ориентированном общении консультантов с «первыми лицами» управленческой структуры, от которых зависит запуск и реализация организационных проектов.

Это – беседы, «разговорный процесс», в котором постепенно уясняются, уточняются проектные намерения и достигается взаимопонимание целей и мотивов реорганизации.

Кроме того, консультирование тесно связано с проектно-аналитической работой.

“Творческая зона эксперта, — как писал недавно С. Земляной, — располагается в зазоре между отложившимся, книжно-письменным знанием — и жизненно-практической окказиональностью, между общим правилом — и конкретным случаем (делом, политическим решением)»[27].

Столь резкий упор на отложившееся в письменной форме знание вряд ли оправдан применительно к живой консультационной работе. Не меньшее, если не большее значение в ней имеет событийное, случающееся знание.

Кроме того, следуя различению событий/состояний, сред/сетей, помимо отложившегося в пространствах культуры знания и знания событийно-обстоянного, должно быть еще положено движущееся, снующее в сетях, продвигаемое, сообщаемое и приобщаемое к делу сетевое знание.

Об общегородских проблемах и политиках

Переход к технологии «устойчивое развитие // человеческий потенциал» предполагает более внятное понятийное различение и организационное проведение общегородских политик и функционально-сферных (межотраслевых) программ[28].

Общегородские политики заводятся вокруг общегородских проблем-компликаторов, т.е. проблем, относящихся к нескольким или ко всем сферам жизнедеятельности и, соответственно, к нескольким или всем ведомствам (департаментам), отвечающим за состояние дел в соответствующих сферах.

Как это не парадоксально, но сначала именно проблемы оказываются теми стяжками (компликаторами), в которых репрезентируются некие неквалифицируемые (системно и позитивно) социальные реальности. Понятно, что далее эти стоящие за проблемами комплицированные реальности могут быть положены в качестве автономных социальных объектов (как для аналитической проработки, так и для управленческой деятельности).

Эта особая природа общегородских проблем выражается в том, что:

(1) Они одновременно, хотя и в разных смыслах, являются проблемами для всего населения, для различных его групп и для городского профессионализированного управления (интерфейс управления и самоуправления). Поэтому по поводу городских проблем и возможна социальная коммуникация (они признаются как существующие или не существующие, оцениваются как существенные или несущественные, ранжируются по приоритетам и т.д.).

(2) Происходит «движение в проблемах» (они трансформируются, сводятся друг к другу), «подмена проблем»; имеет место и даже оценивается как достижение «приращение проблем», переход к решению «новых», «современных» проблем.

Важный аспект этой темы – оценка тех или иных проблем как «наших» или «не наших», оказывающая влияние на их принятие в проработку.

Проблема может быть опознана и принята как «наша» в том смысле, что она имеет место в нашем городе (как невыплаты, наркомания), и в том, что не-решание чревато негативными последствиями (понижение уровня благополучия для населения, оценка системы городского управления как малоэффективной).

Вместе с тем «наша проблема» часто имеет свои корни в общесоциальных (страновых или глобальных) процессах и в этом смысле она «не наша», возникла не по нашей вине, не вследствие ошибок управления, а как бы пришла со стороны и не может быть полностью устранена нашими усилиями.

Отсюда вопросы «допустимых уровней» невыплат (два месяца в Омске), преступности, наркотизации и т.д. Межрегиональные и межгородские сравнения таких допусков используются для оценки сравнительной эффективности городского управления и оценок «благополучия городов».

Кроме того, объективация проблем в качестве общестрановых или общецивилизационных дает своего рода социально-терапевтический эффект – то, что «как у всех» социально более приемлемо, чем то, что только «у нас».

Методологическое замечание

Систематическая работа с городскими проблемами – это скорее постоянная рефлексивная ре-проблематизация того, что в городе уже признано проблемными ситуациями, чем одноразовая проблематизация «нараза», «с нуля». Это переформулирование публично признанных проблем в управленчески приемлемую форму, приведение их к методически проработанным форматам. Впрочем, с учетом этих оговором, можно — в качестве родового — сохранить и термин «проблематизация».

Отбор городских проблем

Налицо несколько источников и принципов отбора проблем для включения их в общегородскую политику.

1. Список проблем, фактически формулируемых:

- мэром и другими ответственными лицами администрации;

- представительными органами;

- различными социальными агентами (эксперты, журналисты и т.д.);

- населением.

2. Список проблем по сферам жизнедеятельности населения:

- образование,

- медицина (здоровье),

- досуг (развлекательные, спортивные, культурные и прочие услуги),

- общественная жизнь (общественные и религиозные организации, гражданское участие),

- общественный порядок (за минусом криминальности).

Важную роль при этом играют концептуальные и счетные показатели состояния дел, применимые для нескольких (желательно для всех) сфер и курирующих их департаментов.

Например, сквозная занятость и наблюдаемость поведения детей, подростков и молодых людей.

3. Для развития самой системы городского управления важно иметь проблемы разной социальной природы:

Наркомания – диффузное, не привязанное жестко к какому-то социальному институту или группе, социальное явление.

Молодежь – изменяющаяся в своем текущем составе, но социально стационарная возрастная группа.

Семья – социальный институт.

Суть выигрыша тут в том, что типологически разные социальные реальности (объекты) для управленческой проработки требуют разных подходов и инструментов.

4. Каждая включенная в политику проблема для своей управленческой проработки предполагает организацию своей особой сети взаимодействий с:

- соответствующей группой населения,

- общественными организациями,

- профессиональными ассоциациями,

- группами городских экспертов,

- внешними консультантами.

5. Некоторые проблемы признаются инновационными и вносятся в проработку в этом качестве. Среди них могут быть:

- Гражданское развитие (расширение гражданского участия, поддержка и развитие «влиятельных гражданских институтов», упомянутых в Послании Президента).

- Общественный порядок (ссылка на созданное при Совете Безопасности Управление общественного порядка).

- N-ский край (краевая омская идентичность как культурно-политическая задача для работы с творческими и общественными объединениями, образовательным и информационным ведомствами).

- Религиозный диалог (в том числе, как форма общественных дебатов по теме «Место религиозного образования в муниципальной школе»).

Управление развитием и управление функционированием

Когда в практике городского управления используется различение задач управления функционированием и управления развитием, возникает вопрос: а чем, собственно, эти задачи отличаются с точки зрения технологии управления? Или иначе: какова с технологической точки зрения природа тех управленческих инноваций, которые позволяют говорить об управлении развитием (в его отличии от управления функционированием)?

Управление функционированием объекта – это управление в области его (объекта) устойчивой воспроизводимости, наблюдаемости функциональных свойств, отношений и эффектов, их константности, постоянства и определенности для наблюдателя.

Поэтому с точки зрения базовых воспроизводящихся процессов, составляющих основу жизнедеятельности города, ситуация развития всегда воспринимается как неустойчивая и переходная, как ситуация неопределенности и перемен[29].

Переходная к чему? К новой устойчиво воспроизводящейся ситуации, а значит – к функционированию и управлению им.

В переходной фазе, между одним и другим устойчиво управляемым состояниями, каждая новая управленческая задача технологически выглядит как рекомбинация старых задач. Например, кажется, что в деятельности управления недвижимостью сочетаются задачи, известные из старой градостроительной практики, из деятельности БТИ, органов ценообразования и т.д.

Поэтому, отчасти, появление новых задач встречает сопротивление матерых управленцев-градовиков. А принятие их мотивируется не в малой степени приверженностью к ценностям развития как такового.

При переходе к политике управления развитием реструктурируется все поле управленческих задач. И даже если каждая из новых задач воспринимается как рекомбинация старых, важно выбрать новые фокусы развития и обеспечить на них переструктурирование управленческого поля. Иначе не будет сделан шаг в сторону развития и не случится его событие.

Впечатления консультанта «без копыта»

Фигура консультанта, задачи и формы постановки деятельности консультирования, именуемые неудобоваримым словом «консалтинг», — вещи достаточно непривычные для русского глаза, слуха и ума[30]. А потому у тех, кто волей-неволей оказываются участниками консультационных процедур (игр, процедур, тренингов и т.д.), налицо, с одной стороны, неопределенность и, одновременно, завышенность ожиданий, а с другой, неприятие ответственности за свое участие в консультационных процедурах. Причем сказанное справедливо как в отношении консультируемых, так и в отношении консультантов.

Можно было бы сказать, что такое положение дел есть проявление той степени институционализации[31] (принятости) консалтинга, которой он достиг в нашей стране. Однако эту манеру говорения мы оставим на другой случай, когда найдется время и место для спокойного социологического размышления, а сейчас вернемся в любимый город великого физика Ома.

Вместо послесловия.
К содержанию «Муниципальной повестки дня»

Необходимость новой «Муниципальной повестки дня» становится особо очевидной, когда в практике местного самоуправления возникает вопрос о достраивании уже освоенной системы менеджеральных технологий до уровня стратегического планирования (в стационарных и кризисных условиях).

1. Правовая политика в рамке стратегического планирования.

2. Интеграция местного самоуправления в систему общественно-государственного управления (политики субсидиарности).

3. Политика пространственного развития в рамке стратегического планирования (межрегиональные связи, каркасные сети городов, региональные поселенческие структуры, городское и сельское).

4. Многополюсная экономика (системы жизнеобеспечения, доиндустриализация и прорывные инфраструктуры).

5. Социально-корпоративное партнерство: развитие на основе конверсии корпоративного управления и политик пространственного развития (инфраструктурных проектов).

6. Семья – институциональная основа местного самоуправления.

09.10.98– 18.02.99

контактные телефоны:

(095) 251 71 44 257 02 18

imscons@aha.ru

Развитие Местного самоуправления как составная часть государственного строительства

Государственная поддержка развития местного самоуправления

В.А. Лапин

вице-президент Союза развития наукоградов России

член-корреспондент Международной Академии Информатизации

Введение

ст. 9 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” установлено, что “федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление”. В статьях 4 и 6 того же закона установлена компетенция органов государственной власти в области местного самоуправления, где, в частности, к их полномочиям отнесено принятие федеральных и региональных программ развития местного самоуправления.

Из этого следует, что органы государственной власти:

· обязаны участвовать в процессе становления и развития местного самоуправления,

· участие государства заключается в создании необходимых условий для становления и развития местного самоуправления и при этом

· одним из механизмов участия являются федеральные и региональные программы развития местного самоуправления.

В этой связи встает вопрос о степени участия государства в становлении и развитии местного самоуправления или о том, что понимать под необходимыми правовыми, организационными, материально-финансовыми условиями для становления и развития местного самоуправления, а также содействием населению в осуществлении права на местное самоуправление. Без ответа на эти вопросы и прояснения интереса государства в становлении и развитии местного самоуправления невозможно построить какой-либо конструктивной и обоснованной стратегии по реализации указанных норм Федерального закона.

Другими словами, прежде чем определять степень участия государства в процессе становления и развития местного самоуправления, необходимо понять, зачем государству необходимо местное самоуправление, и в чем основная роль этого института власти по отношению к государству.

Государство и местные сообщества

К оценке роли местного самоуправления в судьбе российской государственности можно подойти с двух позиций. Назовем их, условно, формально-правовая и сущностная.

В первом случае роль местного самоуправления оценивается из анализа существующего законодательства, во втором — потенциал местного самоуправления определяется, исходя из природы этого института власти. Первый подход позволяет оценить возможности, предоставляемые законодательством, второй — реальный потенциал самоуправления. Сочетание двух подходов дает информацию о степени свободы и ограничениях для реализации потенциальных возможностей местного самоуправления.

С формально-правовой точки зрения местному самоуправлению в современных российских реформах отводится чрезвычайно важная роль. Это утверждение следует из анализа федерального законодательства. Конституция России отнесла местное самоуправление к основам конституционного строя, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” установил компетенцию (предметы ведения и полномочия) местного самоуправления. Эти полномочия, ранее принадлежавшие государству и осуществлявшиеся преимущественно местными органами государственной власти, сегодня передаются населению (местным сообществам) в лице органов местного самоуправления. Их вполне достаточно для того, чтобы обеспечить социально-экономическое развитие муниципальных образований и в конечном итоге всей России в целом.

Придание местному самоуправлению высокого статуса не означает автоматически, что новый институт власти потенциально способен оказать существенное влияние на процесс формирования российской государственности. Высокий статус местного самоуправления не определяет также качественных характеристик этого влияния — будет ли, например, местное самоуправление содействовать устойчивости государственного строя или, наоборот, станет источником кризисных явлений.

Среди представителей современной политической элиты России нет единства в оценке роли местного самоуправления в процессе государственного строительства. Уже на этом основании вопрос о роли местного самоуправления в судьбе российской государственности следует считать открытым.

В широком диапазоне мнений выделяются две крайние точки зрения.

На одном полюсе можно услышать мнение о том, что становление местного самоуправления является несвоевременным, и проведение реформы местной власти желательно осуществлять только в условиях экономической стабильности. Многие даже считают, что местное самоуправление не способствует укреплению государства, а, следовательно, может быть допущено только в сильном государстве, каким современная Россия не является.

Существуют и противоположные точки зрения, в соответствии с которыми институт местного самоуправления является необходимым условием устойчивости государственного строя. Эта точка зрения основывается на мнении тех историков и политиков, которые утверждают, что институт местного самоуправления объективно противостоит процессам дезинтеграции, снимает социальную напряженность, в том числе межэтнические конфликты, способствует социально-экономическому развитию регионов и поселений, а в итоге обеспечивает устойчивое развитие государства. Основываясь на этой точке зрения, можно ожидать, что с введением в России местного самоуправления начнется реальное преображение страны.

Представляется, что первопричиной этого расхождения во мнениях является непонимание политической элитой страны природы (сущности) местного самоуправления. Это обстоятельство является источником неадекватных оценок роли местного самоуправления в судьбе российской государственности и провоцирует органы государственной власти на принятие противоречивых и неэффективных решений.

Первое, что видят многие политики в реформе местных властей, — это перераспределение полномочий (включая соответствующие права на ресурсы, обеспечивающие их реализацию). Это действительно так: вопрос перераспределения полномочий — центральный вопрос любого политического процесса. Процесс становления местного самоуправления также связан с перераспределением полномочий, и эта сторона вопроса часто оказывает решающее значение на формирование мнения того или иного политика в отношении местного самоуправления.

Те, кто относится к этому как к необходимости “поделиться” своими полномочиями, склонны видеть в реформе местных властей лишь ущемление собственных интересов. И это обстоятельство часто мешает взглянуть на местное самоуправление шире. Реформа местных властей не сводится только к перераспределению полномочий. Это слишком примитивное толкование сути реформы.

Многие политики, видя в местном самоуправлении пользу для России, тем не менее, считают целесообразным отложить процесс его введения до лучших времен, аргументируя это тем, что местные сообщества не подготовлены к осуществлению местного самоуправления.

Неясность реальной перспективы развития российской государственности, и, в частности, роли местного самоуправления в этом процессе, очевидность некоторых возможных негативных последствий для государства и ущемления собственных интересов толкает политическую элиту к противодействию реформе местных властей. Такая позиция особенно опасна, так как она не способствует выработке реалистичных конструктивных решений и тормозит развитие российской государственности в целом. Крайней формой проявления этого явления являются как затяжные политические кризисы в субъектах Федерации (например, конституционный кризис в Удмуртской Республике 1996-1998 гг.), так и кризисы центральной власти, связанные с принятием решений, несовместимых с интересами государства (например, решения августа 1998 года).

О потенциальных возможностях местного самоуправления трудно судить объективно, опираясь лишь на опыт короткого исторического периода, начавшегося в начале 90-х годов, когда был принят первый закон о местном самоуправлении на территории современной России. Но даже столь короткий период богат событиями, которые дают основания сделать заключение о высоком потенциале местного самоуправления.

С начала 90-х годов местная власть в ряде случаев продемонстрировала свою зрелость и показала себя даже более “государственной”, чем сама государственная власть. Поэтому многие представители политической элиты России вынуждены признать, что судьба современных российских реформ зависит от того, какое участие в них примут органы местного самоуправления и какую роль они реально возьмут на себя.

В этом отношении особенно показательным является опыт проведения приватизации в начале 90-х годов. Тогда в ряде случаев было продемонстрировано мощное и осознанное сопротивление государственному диктату со стороны органов местного самоуправления. Во главу угла ставился не отказ от рыночных реформ, а желание сохранить в государственной собственности то, что потенциально могло стать муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления — большей частью интуитивно – не были согласны с прямым переходом государственной собственности в частную, минуя стадию муниципальной.

Поэтому, несмотря на сильное давление федеральных властей, программы приватизации во многих регионах России захлебнулись. Это произошло именно благодаря твердой и последовательной позиции местных властей.

Интуитивное, а порой и осознанное, желание местных властей сохранить муниципальную собственность связано не столько с желанием удержать политическое влияние, сколько с реальной ответственностью за предоставление социальных услуг населению (в том числе и “обещанных” государством).

Российский исторический опыт подтверждает правильность позиции местных властей по этому вопросу. Экономизация социальной сферы имеет определенные пределы. С одной стороны — это ограничения нравственного характера, с другой — ограничения, связанные с необходимостью обязательного предоставления определенного объема социальных услуг, независимо от социального положения адресата.

В разгаре новая инициатива федерального центра — реформа в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Судьба этой реформы напрямую зависит от того, как к ней отнесутся органы местного самоуправления.

Действительно, реформа ЖКХ, по существу, разворачивается в зоне интересов муниципальных образований. Фактически, речь идет о реформе муниципального хозяйства, львиную долю которого составляют объекты ЖКХ. Следовательно, эта реформа может рассчитывать на успех только при условии реального, активного и скоординированного участия органов местного самоуправления. То же самое можно сказать и в отношении других реформ в социальной и экономической сферах.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что институт местного самоуправления продемонстрировал примеры зрелости и государственного подхода в решении местных задач, и что этот институт власти находится «на острие» решения многих задач государственного значения. Однако для реальной оценки потенциала местного самоуправления и его роли в судьбе становления новой российской государственности необходимо более глубокое исследование.

Прежде чем дать объективную оценку роли местного самоуправления в судьбе российской государственности, необходимо более точно разобраться в природе местного самоуправления, его «генетических корнях», обусловивших формирование современных общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации. Раскрытие темы не будет полным, если мы не остановимся на исторической роли местного самоуправления в судьбе России.

Природа местного самоуправления

Современная форма реализации местного самоуправления в России является итогом длительного исторического пути. Сегодня понятие “местное самоуправление” тесно связано с понятием “государство”, так как местное самоуправление, в соответствии с Основным Законом, является одним из элементов политической системы современной России, в целом предназначенной для реализации принципа народовластия.

Если современный термин “местное самоуправление” понимать более широко, то можно утверждать, что в качестве формы самоорганизации человеческих коллективов, населяющих определенную территорию, местное самоуправление возникло еще задолго до образования государства.

Речь идет как о примитивных, так и об относительно развитых формах самоорганизации социума. Характерным признаком ранних самоуправляемых общностей было их добровольное формирование на основе общего интереса, который и являлся главным объединяющим фактором. Сегодня так формируются общественные объединения и организации.

Подобно общественным объединениям, социально-территориаль-ные системы на раннем этапе образовывались добровольно на основе общего интереса, а совместная деятельность осуществлялась на принципах самоуправления. Отсюда следует, что современное местное самоуправление имеет мощные “общественные” корни, и есть все основания рассматривать этот институт как один из основных элементов в системе гражданского общества.

В результате усложнения общественных связей и социальных норм первых самоуправляющихся сообществ, внутри них возникли группы с различным социальным статусом и стали проявляться существенные признаки государственных институтов, которые позже трансформировались в реальные государственные институты. Из истории нам известно, что одной из форм образования государств было разрастание и объединение самоуправляемых сообществ. Классическим примером в этом отношении является Великобритания.

Конечно, не все современные государства сформировались таким образом, ибо сам процесс образования государства очень неустойчив и подвержен влиянию многих факторов (известно, например, что часть государств образовалась в результате захвата новых территорий более сильными государствами). Для нас, однако, важно обнаружить связь между самоуправляющимся сообществом и государством, а также понять природу этой связи, что позволит снизить вероятность неправильной оценки роли местного самоуправления в государственном строительстве.

С появлением государств роль и место первых примитивных форм местного самоуправления в организации жизни общества (и, в частности, в системе власти) начали резко меняться. Для “местного самоуправления” начался длительный период поиска своего “места” в государственном устройстве.

На территории современной России первые государственные формы образовались, по-видимому, путем относительно добровольного объединения самоуправляемых общин с последующим присоединением прилегающих территорий. На это указывают “нормандская” и некоторые современные версии образования одного из первых славянских государств.

Отсюда видно, что самоуправляемые социально-территориальные системы (в том числе и современные муниципальные образования) имеют все существенные признаки государства: наличие территории, населения, связанного с этой территорией, и публичной власти.

Однако между муниципальной и государственной властью есть и существенные различия. При всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в различных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, свойственные ему и отличающие его от центральной власти. Прежде всего, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, могущая сама себя реформировать, местное самоуправление — власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей центральной властью.

Таким образом, местное самоуправление несет на себе как определенные признаки властных (государственных), так и общественных институтов. Общественно-государственный характер института местного самоуправления делает его центральным звеном в механизме взаимодействия гражданского общества и государства. По-видимому, это и есть главная и основная роль местного самоуправления в судьбе любого государства.

При отсутствии эффективных механизмов “сдержек и противовесов” государство, в силу своей природы, проявляет устойчивую тенденцию к централизации властных полномочий. Следствием этого является подавление местного самоуправления, что выражается в снижении уровня самостоятельности в решении вопросов местного значения, т.е. в уменьшении компетенции органов власти на местах, вплоть до прямого управления из центра.

Как показывает исторический опыт, государство, как одна из высших форм самоорганизации общества, подвержено постоянным изменениям. Часто эти изменения происходят в виде государственных кризисов, в ходе которых меняется государственный строй. Природа государственных кризисов различна, т.к. их могут спровоцировать разные внешние и внутренние факторы. Одним из таких факторов является высокая степень централизации власти, в крайних формах принимающая авторитарный характер. Как известно, результатом кризисов государственности может быть либо разрушение государства, либо преодоление кризиса и выход на качественно новый уровень развития.

В период кризиса, как правило, центральная государственная власть слабеет, а объем компетенции местных органов власти увеличивается. Часто это происходит “автоматически”, без принятия специальных решений. Процесс перераспределения полномочий, которые местные органы берут на себя только на том основании, что государственная власть уже не в силах управлять, в значительной степени сдерживает процесс разрушения государства, а во многих случаях позволяет сохранить и укрепить государство.

Государство, преодолев кризис (отчасти, за счет снятия с себя непосильного бремени в виде “передачи” части полномочий “вниз”), на новом цикле развития снова проявляет тенденцию к централизации полномочий. В случае преобладания этой тенденции, после достижения “критической отметки”, неминуемо возникает новый кризис, обусловленный чрезмерной концентрацией властных полномочий в одном центре или даже у одного лица. 20-й век богат такими примерами.

Централизация полномочий в центральном аппарате государства и отсутствие конструктивного диалога с обществом провоцируют принятие решений, несовместимых с интересами общества, что в конечном итоге провоцирует кризис доверия к власти со стороны общества и гражданское неповиновение.

В любом государстве встает вопрос о механизмах, предупреждающих наступление государственного кризиса и способствующих его преодолению. Если на природу государственных кризисов смотреть с точки зрения баланса интересов общества и государства, то таким механизмом может быть местное самоуправление.

С этой точки зрения, стратегия органов государственной власти в период преодоления кризиса должна базироваться на расширении прав местного самоуправления, особенно в сфере социально-экономического развития.

Однако имеется и другое — довольно распространенное — мнение, что расширение прав местного самоуправления в период кризисов не способствует укреплению государственной власти. Сторонники этой точки зрения считают, что в период преодоления государственного кризиса должна быть установлена сильная централизованная государственная власть, в системе которой нет места местному самоуправлению. При этом под сильной государственной властью, как правило, понимается не твердость государственной воли, а большой объем полномочий по широкому кругу вопросов.

Однако указанное мнение не подтверждается исторической практикой. В период кризисов государственная власть укрепляет себя, прежде всего, тем, что часть своих полномочий “сбрасывает” на нижний уровень власти, оставляя за собой лишь те, которые наиболее важны для обеспечения жизнедеятельности: контроль над соблюдением законов, поддержание и охрана правопорядка, управление государственными финансами, содержание армии, защита границ, международные отношения и др.

Чем глубже государственный кризис, тем больший объем полномочий (по факту) берет на себя местное самоуправление. Примером, подтверждающим справедливость сказанного, является современная ситуация в России, одной из характеристик которой является постоянный рост объема полномочий органов местного самоуправления на фоне абсолютного снижения объема финансирования, направляемого на реализацию этих полномочий.

Современные принципы и формы организации местного самоуправления формировались в результате длительного (многовекового) диалектического противостояния общества и государства. Это был непрерывный процесс поиска компромисса в согласовании интересов общества и государства. С этой точки зрения, современное местное самоуправление можно рассматривать как отработанный веками механизм взаимодействия территориальных (местных) сообществ и государства, главная задача которого согласование соответствующих интересов.

Мировая цивилизация (в лице европейского сообщества) в начале второй половины нынешнего века выработала определенное “противоядие” против установления в своих странах заведомо неустойчивых режимов власти, приняв в 1985 году Европейскую хартию местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления явилась своеобразным итогом исторического опыта поиска механизма согласования интересов общества и государства. Как международный правовой документ Европейская хартия местного самоуправления играет большую роль в становлении местного самоуправления на Европейском континенте.[32]

Таким образом, местное самоуправление не может рассматриваться в качестве альтернативы сильной государственной власти. Развитое местное самоуправление является признаком сильного государства. В период государственных кризисов, беря на себя вопросы жизнеобеспечения на локальном уровне, местное самоуправление способствует сохранению и укреплению государства.

В периоды между кризисами местное самоуправление, в целом, играет стабилизирующую роль в развитии государства, осуществляя решение вопросов жизнеобеспечения и являясь, тем самым, фактором, снимающим социальное напряжение в обществе.

Относительная централизация государственной власти может быть оправдана лишь в периоды реальной угрозы внешней агрессии.

Отсюда вытекает, что наличие в системе властных отношений института местного самоуправления является необходимым условием устойчивого развития государства. Без института местного самоуправления государство неустойчиво, длительное подавление местного самоуправления приводит к кризисам государственности.

Учитывая это фундаментальное свойство института местного самоуправления и особенности его правого статуса в современной России, можно с уверенностью утверждать, что торможение процесса становления местного самоуправления может иметь серьезные негативные последствия для судьбы Российской Федерации.

Следует признать, что состояние неуверенности и колебаний в отношении становления института местного самоуправления, — а следовательно, будущего российской государственности, — неоправданно затянулось. Резерв народного терпения исчерпан — необходимы решительные меры по формированию государственной политики в сфере государственного строительства и, в частности, в отношении института местного самоуправления.

Особенности российской муниципальной практики

Перефразируя известную поэтическую строку, можно уверенно сказать, что “местное самоуправление в России больше, чем местное самоуправление”. Если в Европе местное самоуправление рассматривается как социальный механизм, гарантирующий демократичность власти, то в России местное самоуправления — не только дань демократии, но, в большей степени, эффективный механизм хозяйствования.

Эффективность местного самоуправления была продемонстрирована, в частности, во времена реализации новой экономической политики (НЭПа). Местным органам власти был передан рекордный объем полномочий, в том числе по решению экономических вопросов. Государство, «по нарастающей» передавая полномочия органам местного самоуправления, начиная с 1920 года, к 1924 году довело объем отданных полномочий до значения, рекордного для мировой практики. В результате страна за короткое время преодолела разруху, вызванную революцией и войнами. К 1927 году Россия по основным показателям вышла на уровень 1913 года. Таким образом, был создан определенный “запас прочности”, что дало повод политической элите России свернуть НЭП и перейти к политике индустриализации.

Вывод: приоритетным направлением деятельности федеральных органов государственной власти и, прежде всего, Президента Российской Федерации должна стать разработка и реализации идеологии (концепции) государственного строительства, ведущее место в которой должно быть отведено становлению и развитию местного самоуправления.

Реформа местных властей: два противоречия

“Конструктивная оппозиция” (противоречие первое)

Как показано выше, институт местного самоуправления имеет сложную общественно-государственную природу. Местное самоуправление (в своей общественной “составляющей”) объективно находится в “конструктивной оппозиции” государству, особенно в вопросах защиты интересов местного сообщества. Это обстоятельство требует построения сложной процедуры согласования интересов государства и местного сообщества. С другой стороны, оно провоцирует органы государственной власти к подавлению местного самоуправления. И, как показывает исторический опыт, государство (в лице его органов) действительно проявляет тенденцию к подавлению местного самоуправления. Таким образом, возникает противоречие: с одной стороны, государство в целях обеспечения стабильности объективно заинтересовано в укреплении местного самоуправления, с другой стороны, тем самым оно создает “конструктивную оппозицию” государственной власти и вынуждено прибегать к более сложным (не административным) механизмам управления.

Реформа “сверху” (противоречие второе)

Второе противоречие в процессе осуществления реформы местного самоуправления кроется в методах и подходах к его реализации.

Местное самоуправление по своей природе не терпит государственного диктата и может развиваться только в условиях определенной свободы. Местное самоуправление и государственное управление в рамках единой административной системы несовместимы. Этим, в первую очередь, объясняется наличие в Конституции России 12-й статьи, в соответствии с которой “органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти”.

Государство объективно заинтересовано в развитии местного самоуправления и предпринимает (вынуждено предпринимать) определенные шаги, способствующие его развитию. С другой стороны, потенциал местного самоуправления может раскрыться только при условиях, когда действия государства не стесняют местное самоуправление “излишней опекой”. В идеальном случае местное самоуправление вырастает и развивается “снизу” естественным путем при поддержке государства и под его контролем.

В подавляющем большинстве стран местное самоуправление устанавливалось “сверху” (определенным исключением является Англия).

Особенностью реформы местных властей (становления местного самоуправления) в России является слабая готовность к реформе (в том числе со стороны самих местных властей).

Основные причины этого состоят в:

1. Отсутствии идеологии государственного строительства.

2. Утрате традиции российской научной муниципальной школы.

3. Широком распространении иждивенческих настроений, сформированных длительным периодом подавления местной инициативы посредством государственной власти, носившей тоталитарный характер.

Вводя местное самоуправление, государство должно предоставить достаточно самостоятельности для раскрытия реального потенциала местных сообществ, и в конечном счете Человека.

На разрешении двух указанных противоречий, существующих между муниципальными образованиями и государством, должна строиться система государственной поддержки местного самоуправления. Другими словами, местное самоуправление без государства сформироваться не может, ему нужна поддержка государства и одновременно — надежная защита от государства же.

Общая оценка состояния конституционной реформы

Сегодня наблюдается значительная разбалансированность процессов в сфере государственного строительства. Это обстоятельство, по-видимому, является главной особенностью процесса становления местного самоуправления, состоящей, по некоторым оценкам, в том, что этот процесс фактически опережает другие направления реформы государственности. Процесс становления местного самоуправления в России является своеобразным “локомотивом” процесса государственного строительства — образно говоря, местное самоуправление “прокладывает дорогу” всей реформе государственности.

Ярким примером, подтверждающим этот тезис, является осознание острой необходимости принятия ряда системообразующих федеральных законов, таких как закон о государственных минимальных социальных стандартах, земельный кодекс, бюджетный, налоговый кодексы, обеспечивающие гарантии местного самоуправления в финансово-экономической сфере и др.

Напомним, что понятие “государственный минимальный социальный стандарт” было впервые введено в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В этой связи весьма примечательно то обстоятельство, что Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” был принят еще до рассмотрения Государственной Думой проекта Налогового кодекса Российской Федерации. Более того, указанный Федеральный закон разрабатывался с учетом существовавшего на тот период проекта Налогового кодекса Российской Федерации.

Эти примеры показывают, что процесс формирования правовой системы России (см. ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации) во многом задается процессом становления и развития местного самоуправления. Очевидно, что ближайшая задача, которую необходимо решить, — это выравнивание “фронта” реформ государственности, в первую очередь, в бюджетно-налоговом “направлении”.

Однако последние действия федерального “центра” убедительно свидетельствуют о том, что он, по-прежнему, не придает должного значения местному самоуправлению и не видит его роли в предотвращении надвигающейся национальной катастрофы.

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая), разработанный Правительством Российской Федерации под руководством С. Кириенко и принятый Государственной Думой 16 июля 1998 года, поставил муниципальные образования на грань полного разорения. По оценке экспертов, в части, касающейся реформы местных властей, налоговое законодательство сделало очень крупный шаг назад. Новое налоговое законодательство провоцирует опустошение местных бюджетов и снижает степень собираемости налогов. А так как значительная доля социальных услуг сегодня финансируется из местных бюджетов, это означает, что жизнедеятельность в городах и иных муниципальных образованиях будет практически парализована. С остановкой жизнедеятельности муниципальных социумов вероятность социального взрыва в России возрастает многократно.

Выводы

1.Наличие в политической системе государства института местного самоуправления является необходимым условием обеспечения устойчивости государственного строя — Российская Федерация как государство объективно заинтересовано в становлении и развитии местного самоуправления.

2.Сложная социально-экономическая обстановка в России по своей глубинной сути является следствием длительного отсутствия в стране института местного самоуправления, поэтому она не может быть причиной отсрочки решения вопроса введения в России института местного самоуправления.

3.Становление местного самоуправления без участия и поддержки государства практически невозможно, в силу отсутствия у местных сообществ необходимого опыта в решении вопросов местного значения, поэтому государство, в собственных интересах, должно поддержать становление и развитие местного самоуправления в России, прежде всего, решая вопросы подготовки кадров для местного самоуправления.

4.Государственная поддержка местного самоуправления должна ограничиваться созданием необходимых и достаточных условий становления и развития местного самоуправления, и, одновременно, государство, в собственных интересах, не должно вмешиваться в процесс решения вопросов местного значения.

5.Одной из основных задач государства является выработка идеологии (концепции) государственного строительства, в которой реально обеспечиваются гарантии местного самоуправления.

Основные направления государственной поддержки
(состояние и перспективы)

Сегодня есть три основных “канала” государственной поддержки местного самоуправления (на федеральном уровне):

· законодательная деятельность — сфера деятельности Правительства Российской Федерации (на стадии разработки) и Государственной Думы Российской Федерации;

· разработка и реализация федеральных целевых программ развития местного самоуправления (в рамках общей стратегии государственного строительства) — сфера деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

· разработка и реализация федеральных целевых программ социально-экономического развития муниципальных образований или их отдельных категорий (в рамках государственной региональной политики) — сфера деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Правовые основы

Государственной поддержкой местного самоуправления фактически занимается Государственная Дума, в последнее время проявляющая заметную активность. Эта работа, в основном, ведется в Комитете по вопросам местного самоуправления.

Правительство Российской Федерации, став инициатором и основным разработчиком Федерального закона “Об общих принципах...”, после его принятия значительно снизило свою активность по развитию законодательства в сфере местного самоуправления. Переломным моментом в политике российского Правительства стало принятие постановления № 266 от 6 марта 1996 года “О некоторых мерах по реализации Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, которое, по существу, так и не было выполнено.

Указанным постановлением предусматривалось принятие 10 федеральных законов (на стадии согласования количество законов, предусмотренных к разработке, доходило до 26-!!!). В частности, первым пунктом этого постановления значилось принятие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах (май 1996 года). До настоящего времени этот закон так и не появился.

Федеральная программа государственной поддержки

Федеральная целевая программа — “Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления” разработана и утверждена Правительством Российской Федерации (постановление № 1251 от 27 декабря 1995 года). Реализация этой программы стала первым этапом в системе мер государственной поддержки становления и развития местного самоуправления. Программа была рассчитана на 1996-1998 гг.

В соответствии с полномочиями федеральных органов государственной власти, в Федеральной программе предусмотрены следующие основные направления государственной поддержки местного самоуправления:

· формирование правовой основы местного самоуправления;

· формирование финансово-экономической основы местного самоуправления;

· организационно-методическая поддержка местного самоуправления и формирование системы государственного контроля над деятельностью местного самоуправления;

· информационная поддержка и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления;

· создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления.

В результате реализации отдельных направлений Федеральной программы начала формироваться целостная система учреждений, которые, в совокупности, по существу, представляют собой инфраструктуру государственной поддержки местного самоуправления. Основу этой инфраструктуры на сегодня составляют:

· информационный центр;

· научно-методический центр;

· редакционно-издательский центр.

Основной задачей складывающейся инфраструктуры государственной поддержки местного самоуправления является оказание организационной, методической и информационной поддержки местного самоуправления.

Региональная политика

С принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации начался новый этап государственного строительства, одной из целей которого является децентрализация управления, с одновременным внедрением принципов самоуправления.

В результате в России должна сформироваться новая структура публичной власти, которая представляет собой совокупность двух систем власти: государственной и местного самоуправления.

С точки зрения регионального развития, эти изменения в структуре публичной власти означают формирование новых субъектов регионального развития: органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, получивших права на формирование собственной политики развития.

Учитывая то, что “новые” субъекты регионального развития не находятся в административном подчинении, необходимо установление качественно новых отношений, основанных на принципах партнерства.

Одной из основных задач государственной региональной политики федерального уровня является согласование интересов “новых” субъектов региональной политики. Решение этой задачи связано с разработкой специальных институтов и процедур, обеспечивающих согласование федеральной региональной политики, региональных политик субъектов Федерации и муниципальных политик.

Особое внимание при разработке этого механизма согласования интересов должно быть уделено формированию системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

Центральным звеном в механизме обеспечения согласования государственных интересов и интересов личности, местных сообществ и общества в целом должна явиться система местного самоуправления.

Стратегические направления реформы местных властей

Реформа местных властей (становление местного самоуправления) в России не может рассчитывать на успех вне общей стратегии государственного строительства, т.е. должна стать ее неотъемлемой частью. Поэтому в настоящее время “узким местом” решения вопроса становления местного самоуправления в России является отсутствие ясной стратегии (идеологии, концепции) самого процесса государственного строительства.

Многие представители политической элиты считают, что такая стратегия есть, имея в виду основополагающие документы, такие как Конституция России, Федеральный закон “Об общих принципах ...” и др. В настоящем контексте, по сути, речь идет о концепции программы перехода от нынешнего состояния к состоянию, при котором Конституция России будет реализована в полном объеме (хотя бы на уровне прямых ее требований).

Некоторые конкретные черты этой стратегии формируются в результате предшествующего опыта “проб и ошибок”. В частности, представляется, что основным стержнем политики государственного строительства должно стать реальное, а не декларативное обеспечение гарантий местного самоуправления. Представляется, что наиболее эффективной мерой по обеспечению гарантий местного самоуправления должно стать обеспечение участия представителей муниципальных образований (органов местного самоуправления) в процессе разработки и принятия решений органами государственной власти.

Нужна глубокая продуманная стратегия государственного строительства, в рамках которой должны сформироваться:

· государственная система управления социально-экономическим развитием страны, включая вопросы установления общих принципов организации системы органов исполнительной власти и административно-территориального деления;

· качественно новая государственная региональная политика.

В результате должна сформироваться иерархическая система управления, способная обеспечить:

в социальной сфере — раскрытие потенциальных возможностей Человека, снятие социальной напряженности в обществе (включая межэтнические конфликты), опережающее социальное развитие (в первую очередь сферы образования и здравоохранения);

в экономической сфере — создание иерархической системы саморазвивающихся хозяйственных комплексов, включая муниципальное хозяйство, региональные хозяйственные системы и отрасли, оптимальное использование местных, региональных и стратегических ресурсов на территории России с преимущественным использованием возобновляемых ресурсов;

в политической сфере — разработку качественно новых механизмов “централизации”, основанных преимущественно на мотивации к развитию и обеспечивающих территориальную целостность государства, его устойчивое развитие, а также раскрытие геополитического потенциала России.

В качестве первоочередных мер целесообразно для предотвращения социального взрыва направить имеющиеся ресурсы на поддержку государственной инфраструктуры, обеспечивающей территориальную целостность страны, и самых жизнеспособных ”клеток” российского “организма” — муниципальных образований. Представляется, что это самый короткий и эффективный путь по выходу России из затянувшегося кризиса и создания экономической основы для дальнейшего развития.

Управление реформой местных властей

Для придания устойчивости процессу преобразований и социально-экономического развития регионов и поселений необходимо коренным образом изменить систему государственного управления. При этом вовсе нет необходимости менять Конституцию России. Речь идет об изменении отношений между субъектами процесса развития (Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями), создающем положительную мотивацию во взаимном наращивании потенциала и повышающем заинтересованность и ответственность органов управления за результаты процесса развития, за счет установления определенной зависимости расходов на содержание управленческого аппарата от результатов процесса развития.

Процесс становления местного самоуправления, как неотъемлемая часть реформы государственного строя, требует высокого уровня координации структурных подразделений Правительства России. Это, в первую очередь, связано с тем, что к вопросам местного значения отнесены практически все вопросы социальной сферы, транспорта и энергетики и др.

Следует признать, что сегодня наиболее узким местом является обеспечение реального участия органов местного самоуправления в принятии решений, затрагивающих их интересы. Участие органов местного самоуправления в процессе разработки и принятия решений могло бы предотвратить многие прошлые ошибки. Участие органов местного самоуправления в процедуре принятия решений выгодно не только с политической, но и с экономической точки зрения.

Для предупреждения ситуаций, подобных событиям августа 1998 года, необходимо наладить “жесткий диалог” между органами государственной власти и представителями муниципальных образований. База для этого создана — имеется в виду система ассоциаций муниципальных образований и Конгресс муниципальных образований Российской Федерации.

Для обеспечения поступательного развития государственности России необходимо опережающее моделирование геополитических и социально-экономических процессов. Решение этой задачи может быть обеспечено путем создания специальной системы опорных зон (территорий, регионов), в рамках которой обеспечивается экспериментальная опережающая отработка технологий государственного строительства.

В рамках региональной политики должна быть разработана система федеральных целевых программ, преимущественно инвестиционного типа (взаимосогласованных по времени и ресурсам). Структура этой системы должна содержать три основных уровня:

· программы, направленные на развитие особых территорий России (с учетом ее геополитических интересов) — районы Севера, приграничные и др.;

· программы, направленные на создание условий (мотивации) для динамичного развития субъектов Федерации как целостных государственных образований на территории Российской Федерации;

· программы, направленные на поддержку местного самоуправления и создание условий для саморазвития отдельных категорий муниципальных образований.

В отношении обеспечения развития муниципальных образований программы должны быть скоординированы со стратегическими интересами отраслей, сформировавших градообразующие факторы для соответствующих муниципальных образований.

Для этого должны быть сформулированы государственные приоритеты развития соответствующих отраслей, а также направлений науки и технологий, обеспечивающих эти отрасли. Задача обеспечения гармонии во взаимодействии “отрасли” и “территории” также является приоритетной задачей региональной политики.

Эти задачи не могут быть решены без достаточной координации Министерства экономики Российской Федерации, Министерства науки и технологий Российской Федерации, Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации, других отраслевых министерств и ведомств.

В соответствии с решением Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации от 29 мая 1998 года в Администрации президента создается Межведомственная комиссия (МВК) по подготовке решения Президента по развитию муниципальных образований и местного самоуправления в Российской Федерации. Необходимость в такой комиссии давно назрела. С ней связана реальная надежда на формирование государственной идеологической позиции в отношении местного самоуправления.

Разделение компетенции властей

При формировании стратегии в осуществлении реформы местного самоуправления необходимо учитывать и то обстоятельство, что для успешного ее проведения нужен достаточно высокий уровень координации деятельности всех ветвей и уровней власти и установление их компетенции.

“Узким местом” и, одновременно, необходимым условием обеспечения устойчивости процесса государственного строительства является формирование (разделение) собственной компетенции каждого уровня управления. Особое внимание при этом должно быть уделено сбалансированности доходных и расходных полномочий всех уровней. Решение этой задачи предполагает соответствующие изменения в бюджетном и налоговом законодательстве. Ведущим принципом при определении объема и содержания компетенции должен стать принцип наиболее эффективного использования каждым уровнем управления его потенциальных возможностей.

К сожалению, ни Конституция Российской Федерации, ни принятое следом за ней федеральное законодательство не решили эту задачу в полном объеме. Особенно сложно обстоят дела с определением компетенции субъектов Российской Федерации, поскольку вопросы разграничения предметов ведения так и не урегулированы законодательно.

Заключение договоров между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации также не решает этой проблемы, поскольку многие вопросы должны решаться через законодательное регулирование.

Единственный уровень власти, для которого в федеральном и региональном уровне определены рамки его компетенции, является уровень местного самоуправления (В статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определен минимальный набор, состоящий из 30 предметов ведения местной власти).

Взаимодействие властей

При определении стратегии развития России необходимо исходить из того, что отношения властей (местного самоуправления и государственной) необходимо строить на качественно новой основе. Эти отношения должны быть основаны не на административном диктате, а в большей мере опираться на принципы партнерства и Закон.

В этой связи особую тревогу вызывает формирование отношений между органами государственной власти и местного самоуправления. Здесь нередки острые конфликты.

В большинстве случаев основанием для конфликта является недостаточное законодательное обеспечение процесса разделения полномочий, особенно в сфере бюджетных полномочий, а также спорные вопросы по установлению территориальной основы местного самоуправления. Причем речь идет о разграничении полномочий на всех уровнях власти (между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, а также между органами государственной власти и местного самоуправления).

Особенно остро встает вопрос взаимодействия в отношениях между главами местного самоуправления столичных городов и руководителями соответствующих субъектов Российской Федерации. Необходимо согласится с предложениями мэров ряда столичных городов об обязательном участии федерального “центра” в преодолении конфликтов (главным образом посредством совершенствования законодательства и оказания методической и юридической помощи).

Финансово-экономические основы местного самоуправления

Попытка покрыть дефицит федерального бюджета за счет его перемещения на более низкие уровни бюджетной системы бесперспективна. Во-первых, наиболее мощные механизмы сокращения дефицита и вообще проведения экономической политики находятся на федеральном уровне и их использование дает наибольший эффект именно на этом уровне, а во-вторых, перемещение дефицита на местный уровень является основным источником политической нестабильности всей государственной системы в целом.

К сожалению, до настоящего времени не принят перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов. Это не позволяет осуществлять межбюджетное регулирование на основе нормативных количественных показателей.

Необходимы изменения в налоговой политике. Исторический и современный отечественный опыт свидетельствуют, что органы местного самоуправления лучше собирают налоги (в случае наличия мотивации), особенно так называемые реальные налоги (на землю, недвижимость, доходы юридических и физических лиц).

В этой связи необходимо вернуться к предложениям Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации 1997 года по вопросу отнесения ряда налогов к категории местных.

Органам местного самоуправления необходимо дать больше свободы в назначении местных налогов (открытый список) с определенным ограничением их общего объема. Эта мера позволит учесть местные особенности.

Необходимо установить четкое соответствие обязанностей и налоговых прав.

Необходимо двигаться от фискального характера процесса налогообложения к стимуляции развития и управления им.

Реальным местным источником неналоговых доходов муниципальных образований является муниципальная собственность, умелое управление которой позволяет аккумулировать в бюджете дополнительные финансовые средства. Что касается изменений отношений собственности, то интересы муниципальных образований необходимо учесть, прежде всего, при формировании государственной политики в сфере приватизации, землепользования, а также отношении с естественными монополиями.

К сожалению, до настоящего времени не принят законодательный акт, регулирующий порядок формирования и использования муниципальных земель. Не все субъекты Российской Федерации приняли собственные законы о порядке формирования муниципальной собственности. Дополнительным источником доходов местных бюджетов должна стать политика муниципальных властей в отношении хозяйствующих субъектов — должников бюджетов всех уровней, осуществляющих деятельность на территории муниципальных образований. К сожалению, отсутствие необходимой нормативной правовой базы не позволяет эффективно использовать этот социально-экономический рычаг.

Одним из главных ресурсов развития является земля, поэтому необходимо осуществить соответствующее распределение земельных ресурсов между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями и установить соответствующие отношения в сфере оборота земли.

контактный телефон

(095) 434 92 49

Проблемы разграничения компетенции и определения объема полномочий муниципальных образований

О.Л. Савранская

главный специалист Департамента по проблемам местного самоуправления Министерства Российской Федерации по региональной политике

кандидат юридических наук

связи с изменением экономической и политической ситуации, появлением множественности форм собственности, усложнением хозяйственных связей в России, объективно возникла необходимость децентрализации власти, перераспределения функций между различными уровнями власти и управления, передачи ряда функций на места. Приближение органов власти к объекту управления позволяет принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с максимальным учетом местных особенностей, и тем самым эффективно влиять на экономическую ситуацию в стране.

Источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Очевидно, что путем выборов и других демократических процедур, население передает часть своих прав и возлагает обязанности на органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Вопрос разграничения компетенции состоит в определении того уровня власти, на котором наиболее эффективно, быстро, полно, с учетом местных особенностей и интересов всего населения Российской Федерации могут быть решены те или иные задачи.

Государственное устройство Российской Федерации предусматривает разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. При этом ряд вопросов находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Предметы ведения и полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации частично определены также Федеративным договором, который применяется в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по соглашению друг с другом, могут передавать друг другу часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Одним из основополагающих принципов местного самоуправления является наличие собственной выделенной компетенции, причем в Российской Федерации осуществление местного самоуправления, то есть решение вопросов местного значения, органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Отсюда является принципиально важным определение исключительных полномочий местного самоуправления.

Исходя из того, что местное самоуправление — власть подзаконная, законом устанавливаются предметы ведения либо возможность принятия к ведению муниципального образования того или иного вопроса, а также права и обязанности (полномочия) органов местного самоуправления.

Еще Л.А. Велихов в своей работе «Основы городского хозяйства» в 1928 году отмечал, что объем компетенции «городского самоуправления определяется: 1) действующим законодательством; 2) обычным правом, если законы почему-либо формально не предусматривают те или иные отрасли городского хозяйства, и 3) инициативой муниципальных органов, поскольку в действующем законодательстве не содержится прямого запрещения городскому управлению заниматься каким-либо кругом дел, а эти дела, по новизне своей, не предусмотрены и местной традицией».

Именно так устанавливается компетенция местного самоуправления в Российской Федерации в настоящее время. Основные вопросы к ведению местного самоуправления отнесены Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ряд вопросов передан в ведение местного самоуправления федеральным отраслевым законодательством. Вместе с тем разнообразие местных условий не позволяет на федеральном уровне установить исчерпывающий перечень вопросов местного значения. В связи с этим статьей 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Необходимо обратить внимание на то, что серьезной проблемой при применении норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», касающихся определения компетенции местного самоуправления, стала неясность терминов и использование понятий, не имеющих однозначного юридического толкования, таких как «организация», «развитие», «участие», «обеспечение». Возникают проблемы, связанные с применением этих норм. Уточняя полномочия местного самоуправления, субъекты Российской Федерации либо ограничивают права местного самоуправления в отдельных сферах, либо необоснованно их расширяют, относя к полномочиям местного самоуправления полномочия органов государственной власти без компенсации затрат.

Интересно, что такая же проблема возникла в России после принятия Городового положения 1892 года. Из-за использования неопределенных терминов («заведывание», «попечение», «участие», «воспособление», «устройство», «удовлетворение»), компетенция в разных городах была либо необоснованно расширена, либо сужена, то есть не было возможности однозначно определить, законно ли принятие решения по тому или иному вопросу органами местного самоуправления города. Для современной России этот вопрос имеет принципиальное значение в связи с тем, что, как было сказано выше, осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

В связи с этим должны быть определены полномочия в тех сферах деятельности, которые затрагивают компетенцию, как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти (комплексное социально-экономическое развитие, обеспечение санитарного благополучия населения, охрана общественного порядка, участие в охране окружающей среды и т.п.). Это, по-видимому, придется делать в законах субъектов Российской Федерации. Для рационального разграничения полномочий, к компетенции муниципальных образований нужно отнести те полномочия, которые с учетом имеющихся ресурсов (включая переданные) и ограничений могут наиболее эффективно реализовываться на местном уровне. Важно учитывать также и факторы территориальной и временной доступности услуг, предоставляемых населению властью.

Часть вопросов местного значения не может решаться органами местного самоуправления в отрыве от государственных органов, так как их решение связано с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики. Примером этого являются основное общее образование и здравоохранение. К полномочиям органов местного самоуправления в этой сфере отнесены организация, содержание и развитие соответствующих муниципальных учреждений. При уточнении полномочий местного самоуправления в названных сферах органам государственной власти надо исходить из того, каковы полномочия собственника и учредителя в отношении своих предприятий и учреждений, имея в виду не только права, но и бремя содержания объектов собственности. Это, по-видимому, строительство, ремонт, текущее поддержание в нормальном состоянии муниципальных объектов здравоохранения и образования, выплата заработной платы работникам учреждений образования и здравоохранения, закупка инвентаря, учебно-методических пособий, оборудования, обеспечение питания учащихся и больных, приобретение медикаментов, установление распорядка работы учреждений образования и здравоохранения, назначение руководителей этих учреждений, другие вопросы, обусловленные правами собственника муниципального имущества и учредителя муниципальных предприятий и учреждений. Исходя из сказанного, имеет смысл уточнить в региональном законодательстве, какие именно действия предпринимаются органами местного самоуправления в сфере здравоохранения и общего образования. В компетенции государственной власти остаются при этом такие вопросы, как выработка государственной политики в сферах образования и здравоохранения, установление государственных стандартов образования и оказания медицинской помощи, контроль за их соблюдением, подготовка медицинских и преподавательских кадров, оказание специализированной медицинской помощи, предоставление образовательных услуг в специализированных школах, предоставление ургентной помощи в отдаленных и малодоступных районах, научные и прикладные исследования в сферах образования и здравоохранения.

Следующей проблемой является то, что большинство из вопросов местного значения относятся к сфере правового регулирования отраслевым законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а во многих случаях нормы, содержащиеся в отраслевом законодательстве, не соответствуют нормам законодательства по вопросам местного самоуправления. Частично это связано с тем, что по ряду отраслей законодательство принималось до вступления в силу Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Конституцией Российской Федерации и федеральными законами установлены основные права (право принятия общеобязательных решений, право органов местного самоуправления являться юридическими лицами, право распоряжения муниципальным имуществом, право создания муниципальных предприятий и учреждений и распоряжения ими, право распоряжения муниципальными финансами, право установления местных налогов и сборов, право контроля за исполнением решений, право создания органов охраны общественного порядка) и обязанности местного самоуправления (укрупненно — обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению местного самоуправления и исполнение возложенных государственных полномочий, в той мере, в которой они обеспечены материальными и финансовыми ресурсами). Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в рамках своих полномочий, могут предоставлять органам местного самоуправления дополнительные права, а органы местного самоуправления самостоятельно, либо по решению населения соответствующей территории, могут принимать на себя дополнительные обязанности, исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций.

В ведении местного самоуправления могут находиться также передаваемые законом отдельные государственные полномочия.

При принятии решений о передаче государственных полномочий важно учитывать несколько факторов.

Во-первых, передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления является не обязательной, а возможной. Необходимо, прежде всего, решить вопрос о целесообразности возложения исполнения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления, или же исполнения этих полномочий существующими либо специально создаваемыми территориальными органами государственного управления. При принятии такого решения важно учитывать не только организационные и финансовые факторы, но и удобство для населения при получении услуг власти. Необходимо учитывать и то, что контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных полномочий осуществляют органы государственной власти. Передача полномочий вряд ли является обоснованной, если для осуществления контроля за исполнением государственных полномочий органами местного самоуправления потребуется создание специальных контрольных органов.

Во-вторых, даже в том случае, когда исполнение отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления более эффективно, чем их непосредственное исполнение органами государственной власти, не во всех муниципальных образованиях имеется возможность реально осуществлять эти полномочия. Поэтому нельзя принять единый перечень отдельных государственных полномочий, возлагаемых на все органы местного самоуправления в пределах субъекта Российской Федерации. Необходимо принимать решения по каждому муниципальному образованию отдельно, либо по группам однородных по возможностям муниципальных образований.

В-третьих, поскольку структура органов местного самоуправления и компетенция этих органов устанавливается самостоятельно населением либо представительным органом местного самоуправления при принятии устава муниципального образования, полномочия должны передаваться не конкретно определенному органу местного самоуправления (например, администрации, главе муниципального образования, комитету, управлению или др.), а муниципальному образованию.

В-четвертых, передача полномочий должна сопровождаться передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов, а в бюджете Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ежегодно должны предусматриваться средства, выделяемые органам местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий.

Необходимо также остановиться на одном очевидном, но, тем не менее, не всегда учитываемом положении. Законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принять закон о передаче органам местного самоуправления только тех полномочий, которые отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, договорами о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации передаются органам местного самоуправления только федеральными законами. В связи с этим, при разработке проекта закона субъекта Российской Федерации о передаче органам местного самоуправления государственных полномочий, необходимо предварительно установить, отнесены ли эти вопросы к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Кроме того, поскольку система органов государственной власти строится на принципе разделения властей с выделенной компетенцией, а передача государственных полномочий органам местного самоуправления возможна только решением законодательного органа — законом, целесообразно принимать решение о передаче отдельных полномочий исполнительного органа государственной власти по представлению этого органа, либо, как минимум, при наличии заключения этого органа государственной власти.

Таким образом, компетенция муниципального образования определяется на основании Конституции Российской Федерации, федеральных законов (по вопросам местного самоуправления и отраслевых), законов субъектов Российской Федерации, решений населения и органов местного самоуправления.

Как отмечал А.Н. Широков, особенностями формирования собственной компетенции муниципальных образований «являются множественность субъектов, участвующих в формировании компетенции местного самоуправления, и различие компетенции разных муниципальных образований. Исходя из этих особенностей, содержание проблемы установления компетенции каждого конкретного муниципального образования или их некоторых однородных групп заключается в сложности системного учета всех факторов, влияющих на наиболее целесообразное, с точки зрения эффективности исполнения функций и достижения целей, разделение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления различных муниципальных образований».

В случае, когда в границах одного муниципального образования (район, сельский округ, волость) находятся другие муниципальные образования (город, волость, поселок, село и др.), предметы ведения, доходные источники, объекты собственности этих муниципальных образований разграничиваются законом субъекта Российской Федерации. «Поделить» компетенцию необходимо таким образом, чтобы каждый круг вопросов предоставления услуг власти населению решался самым эффективным образом. Абсолютно недопустимо принимать решение сразу по всем муниципальным образованиям с однотипной территорией (район-волость, район-город, волость-поселок, волость-село и т.п.). В каждом конкретном случае в муниципальном образовании имеются разные объекты инфраструктуры и возможности их создания, возможные способы предоставления услуг населению (в собственных муниципальных учреждениях либо по договору с другими муниципальными образованиями, частными предприятиями, с приглашением необходимых специалистов и т.д.), существенно отличаются расстояния между муниципальными образованиями, различна транспортная доступность поселений (а следовательно, и временная доступность услуг власти местного самоуправления), имеются исторически сложившиеся и национальные особенности, различен кадровый потенциал, ресурсная обеспеченность, демографический состав населения, определяющий конкретный набор потребностей населения в составе услуг (например, преобладание детей дошкольного, школьного возраста, пенсионеров, молодежи), различна экологическая ситуация и т.п.

Все это не позволяет подходить ко всем муниципальным образованиям с «общей меркой». Вместе с тем очевидно, что принятие законов по каждой паре муниципальных образований — процесс длительный и сложный. Если в субъекте Российской Федерации существует значительное количество муниципальных образований в границах других муниципальных образований, имеет смысл предложить муниципальным образованиям провести предварительные согласования по разграничению компетенции. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут подготовить методические рекомендации органам местного самоуправления по вопросам разграничения компетенции. Результаты согласований представляются муниципальными образованиями в законодательный орган субъекта Российской Федерации. При отсутствии разногласий представительные органы местного самоуправления могут выйти с готовым проектом закона в законодательный орган субъекта Российской Федерации. Целесообразно направить органам местного самоуправления перечень требований к проекту закона о разграничении компетенции либо модельный закон. Принятие законодательным органом государственной власти закона о разграничении компетенции в этом случае не займет много времени.

В случае разногласий, необходимо создание специальной комиссии (не имеет значения, при законодательном или исполнительном органе государственной власти). В работе этой комиссии должны принять участие уполномоченные представители муниципальных образований, депутаты законодательного органа государственной власти от этих территорий, представители органов государственного управления в тех сферах, вопросы по которым являются спорными. Каждое муниципальное образование должно представить обоснования своей позиции. Если комиссии не удалось привести муниципальные образования к согласованной позиции, решение принимается комиссией. Решающим при его принятии должно быть максимальное приближение услуг к населению, а также возможность контроля со стороны населения за исполнением полномочий органами местного самоуправления. Решение, принятое комиссией, может быть вынесено, в качестве проекта закона, на рассмотрение законодательного органа. В процессе рассмотрения проекта закона необходимо, помимо мнения комиссии, выслушать также заинтересованные стороны.

Необходимо отметить, что при разграничении предметов ведения между муниципальными образованиями бывает возможным отнести одни и те же вопросы к компетенции каждого муниципального образования, определив лишь территорию, на которую распространяется юрисдикция каждого муниципального образования. Например, контроль за использованием земель, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, можно отнести как к компетенции района, так и к компетенции города (поселка, волости), при этом в законе указывается, что органы местного самоуправления района осуществляют контроль за использованием земель, регулирование планировки и застройки в границах района, за исключением территории города (поселка, волости).

Вопросы, связанные с содержанием муниципальных учреждений, должны быть переданы тому муниципальному образованию, на чьей территории эти учреждения расположены, и чье население они обслуживают. Так, в настоящее время в основном сложилось, что учреждения профессионального образования, медицинские стационары узкого профиля (например, кардиологические, глазные, неврологические), а в ряде субъектов Российской Федерации — все медицинские стационары расположены в райцентре и оказывают услуги всему населению района. В таком случае содержание этих учреждений может быть отнесено к компетенции районного муниципального образования. Напротив, школы, фельдшерско-акушерские пункты, как правило, обслуживают жителей одной волости (поселка, села), и их содержание должно быть отнесено к компетенции органов местного самоуправления волости (села, поселка). Нельзя, однако, не учитывать, что любое муниципальное образование имеет право на строительство и организацию муниципальных учреждений за счет имеющихся собственных ресурсов либо за счет средств, которые по государственным минимальным социальным стандартам должны быть выделены на услуги образования или здравоохранения гражданам, проживающим на территории муниципального образования.

Таким образом, установление компетенции муниципальных образований требует серьезной и планомерной работы всех субъектов законотворческой деятельности.

Для решения этого вопроса, в первую очередь, необходимо:

- провести ревизию законодательства, содержащего нормы муниципального права, и привести эти нормы в согласование друг с другом;

- внести изменения в федеральное законодательство, используя точные юридические термины при определении компетенции местного самоуправления;

- в необходимых случаях уточнить полномочия по отдельным предметам ведения в отраслевом законодательстве (частично это сделано в законодательстве по вопросам образования и здравоохранения);

- более детально определить полномочия органов местного самоуправления в сферах, относящихся к ведению органов государственной власти (здравоохранение, образование, культура, физическая культура и спорт, охрана окружающей среды) в законодательстве субъектов Российской Федерации;

- органам государственной власти субъектов Российской Федерации подготовить методические рекомендации с перечнем полномочий, которые не могут принимать на себя муниципальные образования;

- провести разграничение предметов ведения между муниципальными образованиями в том случае, когда в границах одного муниципального образования находятся другие муниципальные образования.

контактный телефон

(095) 248 84 26

Городская и региональная власть:
есть ли альтернатива конфликту?

В.В. Вагин

консультант Председателя ГТК России по вопросам
региональной политики

кандидат философских наук

ема отношений между государственными властями субъектов Федерации и властями крупных, «столичных» городов приобрела особенную актуальность после принятия новой Российской Конституции в декабре 1993 года. С этого времени скрытые, латентные конфликты между городскими, муниципальными властями и властями субъектов Федерации стали обретать видимые очертания.

Истоки этих конфликтов — в регулятивной роли государственной власти субъектов Федерации, стремлении к перераспределению ресурсов, произведенных в городах в пользу преимущественно сельских районов. Ресурсная база крупных городов самодостаточна, что позволяет им вести самостоятельную по отношению к субъекту Федерации политику.

Кадровый потенциал областных центров практически не уступает человеческому потенциалу исполнительной власти субъектов Федерации. Именно крупные города отчетливо демонстрируют все потенциальные возможности, заложенные в местном самоуправлении.

Относительное благополучие городской экономики — постоянный раздражитель областных, краевых и республиканских властей. Желание раздать всем «сестрам по серьгам» понятно. Однако последствием реализации этой политики может стать окончательный подрыв «точек роста» экономики в городах и разрушение основ еще достаточно слабой российской городской цивилизации.

Сегодня, в большинстве своем, отношения «города и области» характеризуются разной степенью конфликтности между властями. В «Повести о том, как поссорились Иван Иванович с Иваном Никифоровичем” очень сложно найти зачинщика конфликта. Однако следует особо указать, что у этого конфликта есть сущностная, объективная природа. Этот конфликт появляется не из-за дурного характера одного из участников противостояния, а из-за стремления вышестоящего органа власти вмешаться в распределение доходов городов. При этом вмешаться не однократно, а «на постоянной основе». Более того, год от года это вмешательство становится все более настойчивым и изощренным.

Председатель горисполкома — будучи руководителем коллегиального органа городского совета народных депутатов — не нес всей полноты ответственности за принимаемые решения. Бюро горкома, а в отдельных случаях обкома КПСС выполняли функции конечных арбитров, нивелируя разницу интересов между различными уровнями власти. Тем самым партийное руководство позволяло сглаживать очень разные территориальные интересы административными методами.

Сегодня изменилась сама основа городского развития. В совсем недавнем прошлом большинство российских городов развивалось за счет ресурсов министерств и ведомств, имевших свои производства на городской территории. Исчезновение ведомственного характера городского развития привело к кардинальному изменению его природы. Сегодня городские власти оказались практически единственной силой, способной обеспечить городское развитие. Однако, основываясь на мировом опыте изучения развития городов, можно сделать предположение о том, что в скором времени городскую динамику начнут задавать совсем иные силы.

Стержнем этих сил являются финансовые, информационные и транспортные потоки, создающие обслуживающие их сервисы. Роль городских властей изменяется от доминирования к обслуживанию. “Производства”, от которых некогда зависела судьба городов, все чаще уходят из городов и “прописываются” в пригородах.

Эта ситуация представляется для России далеким будущим, однако кризис российской экономики начала 90-х годов привел к свертыванию городской экспансии крупных машиностроительных, электронных и электротехнических производств. Лишь экспортоориентированные металлургические, нефтеперерабатывающие и нефтехимические производства продолжают оказывать определяющее влияние на развитие близлежащих городов. Это влияние сказывается и при формировании городского бюджета, и в претензиях на большую часть городской территории, и в стремлении играть все большую роль в городской политике.

Как это не парадоксально, но представляется, что сегодня «городская власть» в России переживает свой «золотой век». Города получили самостоятельность, появилась профессиональная городская политика, проявились яркие фигуры лидеров. Суть этого периода можно свести к формуле — городские власти где-то могут, где-то пытаются, а где-то и задают ориентиры городского развития, следуя при этом собственной менеджеральной логике о содержании городского развития.

Основными противниками «городской власти» в городском политическом пространстве выступают чиновники государственной власти субъектов Федерации. Государственная власть обладает значительными преимуществами в этой борьбе. Она в состоянии менять и условия, и правила взаимоотношений, обладает существенно большими ресурсами влияния на правительство и общественное мнение.

Однако и на стороне городских властей — немало преимуществ. Едва ли не основное — в близости этой власти к горожанам. В споре города с субъектом Федерации горожане, как правило, выступают на стороне мэров. И часто именно благодаря этой поддержке городские власти переигрывают гораздо более сильного противника.

Следует указать и на тот факт, что большинство действующих мэров — выходцы из среды городских управленцев. И даже в том случае, когда их карьера до муниципалитетов не была связана с городским управлением, они быстро усвоили его идеологию.

Однако “золотому веку” городского менеджериализма угрожает не только государственная власть. “Новыми варварами” становятся представители внешних политических сил и предпринимательских кругов, создавших более эффективные “политические машины”. Более жесткая система их организации, большие финансовые ресурсы и возможность привлечения профессиональных организаторов выборных кампаний приводят к вторжению в городскую власть неофитов. Их политические и экономические интересы зачастую далеки от городских нужд. Городские финансы служат для них скорее ресурсом для дальнейшего участия в политике и развития собственного бизнеса.

Сказанное отнюдь не означает, что любой предприниматель несет угрозу развития того или иного города. Эта угроза распространяется, прежде всего, на “городскую менеджеральную власть”, интересы которой локализуются в удовлетворении интересов социальной сферы, городской инфраструктуры и, конечно же, своих собственных интересов.

Объективная основа современных конфликтов местной и региональной властей лежит в борьбе за доминирование и самостоятельность в трех сферах:

· бюджетном процессе;

· возможности предоставления преференций;

· иерархической соподчиненности.

Характеризуя более подробно конфликты в различных сферах, следует указать на то, что в ходе бюджетного процесса происходит борьба вокруг пересмотра долей налогов, поступающих в местные бюджеты, включения в состав налогооблагаемой базы городов проблемных налогов, исключения из расходных частей областных бюджетов городских программ, налоговых льгот.

Практически каждый год городские бюджеты теряют часть своих доходов, в результате пересмотра доли налогов, зачисляемых в городской бюджет. Отсутствие стабильного и долговременного норматива отчислений делает невозможным перспективное городское планирование, приводит к ежегодному “сезонному” обострению противостояния властей в период утверждения бюджетов.

Не секрет, что степень собираемости различных налогов различается существенным образом. Причислив к городскому бюджету ряд проблемных налогов и рассчитав их собираемость по максимальному уровню, можно подвести под городской бюджет мину замедленного действия.

Несмотря на сокращение бюджетов субъектов Федерации, уменьшение “строчек” расходов в составе этих бюджетов, по-прежнему, определенная часть средств республик, краев и областей расходуется в целях развития. Это — программы развития общественного транспорта, поддержки местной промышленности, строительства различных социальных объектов. Город можно наказать, исключив из областного бюджета объекты, запланированные к строительству или эксплуатации на территории города, а можно поощрить, оставив их.

Другим объективным источником конфликтов властей различных уровней является предоставление различных преимуществ хозяйствующим субъектам и муниципальным образованиям. Вероятно, нет нужды специально говорить о таком мощном оружии влияния на хозяйствующие субъекты, как предоставление им освобождения от уплаты тех или иных местных налогов.

Однако сегодня не меньшее значение имеет не только освобождение, но и отсрочка и рассрочка платежей. Попустительство низкой платежной дисциплине, возможность избежать санкций за несвоевременные платежи в местные бюджеты являются важным ресурсом влияния.

Еще один важный ресурс властных полномочий — преимущества в выделении земельных участков и контроль за сделками с недвижимостью. Постоянным источником властных противоречий является и возможность предоставления гарантий для инвесторов.

Разрушение соподчиненности в рамках единой советской властной вертикали привело к становлению новых принципов разделения власти. После 1993 года, в числе прочего, разрушилась и вертикаль советских органов. Сегодня именно законодательные органы субъектов Федерации сумели создать эффективные и прочные самоуправляющиеся ассоциации. Так, едва ли не единственными структурами в рамках ассоциаций регионального взаимодействия являются законодательные секции. Их создание вызвано необходимостью обмена опытом законодателей.

Традиционно руководителям отраслевых управлений и заместителям глав областных исполкомов подчинялись все муниципальные отраслевые службы и их руководители. В то время как сегодня, кроме своих аппаратов, им стало некем командовать. Вызов на совещание работников органов местного самоуправления — это уже не предписание нижестоящим подчиненным явиться для получения указаний. Это не может нравиться руководителям, воспитанным в старой системе управления.

Общая культура и личные особенности руководителей вносят лишь оттенки в одинаковые, по сути, конфликты. Развитость регионального информационного пространства и вовлеченность региональных политиков в общефедеральный процесс придают противостоянию локальный или обширный характер.

Невозможность для губернаторов добиться безусловного доминирования в вопросах регионального управления подталкивает их к постановке вопроса о восстановлении “единой вертикали власти”. Именно единая, назначаемая вертикаль может, по их мнению, обеспечить “восстановление управляемости”, выступая “панацеей от большинства бед”.

Опасность предлагаемой схемы состоит в следующем.

· В свертывании имеющихся наработок местного самоуправления, первого опыта реальной демократии.

· В нарастании абсолютизации исполнительной власти субъектов Федерации, при отсутствии соответствующего контроля над ними. Фактически, сегодня возможность контроля над губернаторами имеет лишь Законодательное Собрание. Администрация и полномочные представители Президента РФ деморализованы. Прокуратура не всегда способна добиться исполнения собственных предписаний по вопиющим фактам нарушения законности. Правительство не в состоянии противостоять давлению на свои структуры на местах со стороны субъектов Федерации. Руководители федеральных органов на местах практически не получают поддержки от собственных министерств и ведомств в попытках отстоять интересы Центра.

· Перекладывание ответственности за местные дела на вышестоящий уровень подрывает эффективность власти в целом, возвращая времена “мудрого” руководства свыше.

· Отход от избираемости руководителей нанесет ощутимый урон вере российских граждан в собственные возможности влияния на власть. До сих пор одна из аксиом восприятия постсоветской власти и основной способ для населения выказать свое отношение к руководству — выборность властей. Нельзя прививкой научить “правильно” выбирать, нельзя этому научиться за неделю, месяц и даже за год. “Детской болезнью неверного выбора” российским избирателям необходимо переболеть.

· Нарушение Конституции РФ, отказ от норм Совета Европы в очередной раз выведет Россию из правового пространства цивилизованного мира. Понятно, что Европа нам не указ, поэтому этот пункт назван последним. Однако это отнюдь не означает, что он не важен. Во-первых, эти нормы — квинтэссенция мирового опыта. Во-вторых, имеющийся опыт позволит нам ускорить процесс становления эффективного устройства власти, а не плутать в поисках своего особого пути.

Условно, упреки губернаторов в адрес муниципальных властей можно сгруппировать в нескольких пунктах.

· Излишняя самостоятельность органов местной власти и отсутствие пиетета перед “государственной” властью.

· Неэффективность решений, принимаемых органами муниципальной власти.

· Низкий уровень исполнительской дисциплины в структурах местного самоуправления.

· Чрезмерная расточительность и нецелесообразность наличия муниципальных структур в условиях жесточайшего финансового дефицита.

Характеризуя каждый из определенных выше упреков, можно попытаться дать некоторые — самые общие — рецепты их преодоления. Часто как одна, так и другая власти злоупотребляют своим положением. Это проявляется в мелочах: кто кого и как пригласил для участия в мероприятии, кто и как охарактеризовал действия другой стороны. Вероятно, региональным и местным властям имеет смысл задуматься о выработке “дипломатической культуры” взаимоотношений. Только следование определенным, взаимоприемлемым ритуалам позволит обойти острые углы в отношениях сторон.

Строгое следование протоколу отношений — приглашения, встреча гостей и прочие мелочи — должны стать нормой взаимодействия. Помимо прочего, это нейтрализует конфликт в глазах населения.

Взаимные упреки в неэффективности деятельности властей — одна из излюбленных тем обвинений. Причем эти обвинения носят не столько субъективный, сколько объективный характер. Более того, в отношении целого ряда субъектов Федерации можно говорить об ограниченности их административного ресурса. Недостаточный уровень образования руководителей, отсутствие опытных и квалифицированных кадров, чрезмерное число государственных структур в отдельных субъектах Федерации, новизна поставленных перед субъектом Федерации функций — большая проблема, возникшая перед страной после 1993 года.

Преодолеть эти упреки помогут лишь одинаковые формы контроля за деятельностью властей. Администрация Омской области инициировала обсуждение законопроекта о контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Практически одновременно с этим Законодательное Собрание Калининградской области приступило к обсуждению законопроекта о контроле за деятельностью Главы Администрации. Этот опыт необходимо объединить и расширить на всю страну. Лишь введение одновременного контроля за всей вертикалью региональной власти позволит достигнуть искомого паритета

Идеалом исполнительской дисциплины, в восприятии многих высших должностных лиц субъектов Федерации, является коммунистическая партийная дисциплина, основанная на страхе утраты партийного билета. Эту систему ни вернуть, ни воссоздать невозможно. Она является продуктом конкретного исторического строя. Актуальной проблемой новейшей российской истории является создание такой системы, при которой каждый руководитель отвечает за свой участок работы, что находит свое закрепление в договорах и соглашениях. Принцип субсидиарности, основой которого является закрепление прав и ответственности за различными “этажами” власти, имеет своим результатом повышение эффективности функционирования власти в целом. Этот принцип, ставший аксиомой государственного устройства большинства стран Европы, по-прежнему оспаривается отечественными идеологами “единой вертикали власти”.

Конфликт, существующий между городской и региональной властью, будучи объективным по своей природе, не может быть устранен административными способами. Он может быть замещен конфликтом между личностями, может, за счет сильного авторитарного вмешательства, как в партийные времена, уйти в глубину. Но без ликвидации его основ он не может быть преодолен. Основы же его — во вмешательстве государственных властей в дела местного самоуправления. Поэтому преодолеть конфликт позволят лишь договорной процесс и последовательное заключение соглашений по всему спектру взаимоотношений.

Сегодня многие руководители надеются на то, что им удастся выиграть в этом конфликте с помощью PR-методов. Представляется, что это мнение — иллюзия. С помощью эффективных технологий организации связей с общественностью его можно сгладить, придать ему цивилизованные формы, убрать излишнюю субъективированность, привести к позиционному перевесу одной из сторон. Сегодня это задачи, вполне посильные для PR-консультантов. Но сам конфликт от этого не рассосется.

Общее правило в отношении профилактики обострения конфликта — внимание к законодательной власти местного самоуправления. Общая ситуация: там, где городская Дума борется с мэрией и наоборот, город проигрывает области.

Городское законодательство обязано лидировать в процессе внесения законодательных инициатив в областной представительный орган. Задача городской законодательной власти делегировать из своей среды лучших представителей для работы в областном Законодательном Собрании. Цель городских законодателей осуществить ассоциирование законодательных органов местного самоуправления для координации их деятельности вне управленческой вертикали.

Для профессионализации управления городами важно создание профессиональных гильдий и союзов. Назначения на должности отраслевых руководителей городского хозяйства не должны быть политическими. Но не политическими и не клановыми их может сделать только принцип выдвижения от профессиональных сообществ.

Важность политической составляющей в деятельности городских властей увеличивается. Мэры превращаются в политические фигуры. Их образ хозяйственников может обмануть лишь несведущее население. На самом деле это не более чем “кепка”, за которой скрывается холодный и взвешенный политический расчет.

Одна из бед современной российской политики в том, что до сих пор большинство профессионалов предпочитают отраслевые карьеры партийно-политическим. Соответственно, политиками часто становятся никем не признанные маргиналы. Нужно отдавать себе отчет в том, что политический процесс идет по пути возрастания его партийно-политической составляющей. Она характеризуется наличием системы взглядов, за которые можно спросить и выполнение которых можно контролировать. При отсутствии твердой платформы депутат уподобляется флюгеру. Спросить с него за выполнение предвыборных обещаний невозможно.

Каждая партия вырабатывает свою платформу и взгляд на развитие территории и обязана иметь профессионалов в своей среде, способных эту программу сформировать и отвечать за ее реализацию.

Никогда в истории города не получали свободу без борьбы. Лишь в условиях кризиса власти 1993 года, сопровождавшегося демократическим реформаторством, города России получили волю. Сегодня ясно, что за свободу нужно бороться, ее необходимо отстаивать.

контактные телефоны

(095) 975 30 59

vagin@rian.ru

Приоритетные направления реформирования социальной сферы в современных условиях

материал подготовлен членом Научного совета
Московского центра Карнеги

доктором экономических наук

М.Э. Дмитриевым

на основе экспертных разработок Министерства Труда РФ

1. Основные проблемы социальной политики в Российской
Федерации в период становления рыночной экономики

азвитие системы социальной защиты в Российской Федерации в период до середины 1998 г., то есть до начала нового финансово-экономического кризиса, было ориентировано, главным образом, на смягчение негативных социально-экономических последствий экономического спада, высокой инфляции и безработицы. В частности, на это были направлены такие нововведения, как система социальных внебюджетных фондов, механизмы индексации социальных выплат, развитие сети учреждений социальной поддержки незащищенных категорий граждан.

Одним из важных следствий этих усилий явилось то, что доля расходов на социальные нужды в совокупных государственных расходах возросла почти в два с половиной раза — приблизительно с 25 до более 60%. При этом в отдельные периоды наблюдался рост социальных расходов и в реальном выражении, и в процентах к валовому внутреннему продукту (ВВП). В частности, в течение 1992-1995 гг. доля расходов на социальные нужды в совокупных расходах государства возросла на треть — с 27,5 до 40% ВВП, в основном за счет ресурсов внебюджетных фондов и территориальных бюджетов.

Однако наращивание доли социальных расходов не смогло предотвратить кризиса в социальной сфере, поскольку эффективность социальных программ была крайне низкой. Сложившаяся в России система социальной помощи похожа на решето, с помощью которого государство пытается переносить воду от богатых к бедным. Финансирование социальной сферы организовано настолько нерационально, что значительная часть ресурсов теряется по дороге, так и не достигая людей, которые действительно нуждаются в социальной защите.

Примеры неэффективного расходования средств существуют практически в каждой отрасли социальной сферы. Но особенно ярко это проявляется в области социальных пособий, льгот и компенсаций. Число категориальных льгот, установленных лишь федеральным законодательством, превысило 150, при наличии свыше 230 категорий граждан, пользующихся льготами. С учетом же льгот и выплат, установленных на территориальном уровне, общее число социальных выплат превышает тысячу, а численность лиц, претендующих на их получение, приближается к 100 млн. чел. Суммарные обязательства по этим выплатам в 1997 г. оценивались приблизительно в 350 трлн. руб., что во много раз превышало реальные возможности их финансирования.

Категориальный принцип, на котором построена традиционная российская система социальных трансфертов, привел к тому, что основная часть реальных выплат направлялась в относительно благополучные семьи, имеющие доходы, превышающие прожиточный минимум. Согласно оценкам Всемирного банка, эффективность программ социальной помощи в России, рассчитанная как удельный вес средств, поступающих беднейшим семьям, в суммарных социальных трансфертах, составляет всего 19%. Аналогичный показатель в большинстве развитых стран колеблется в пределах 30-50%. При этом около 20% бедных домохозяйств и около 30% беднейших домохозяйств в России вообще не получают никакой помощи. Действующая система социальных выплат и льгот не учитывает изменений, произошедших в распределении доходов и собственности. Для обеспеченного населения социальные выплаты и льготы практически не имеют экономического смысла, а для нуждающихся — не гарантируют необходимой социальной защиты.

При этом многие льготы и выплаты вводятся в нарушение принципов федерального устройства. Многие федеральные законы декларируют право граждан на различные виды социальных выплат, финансирование которых возлагается на бюджеты субъектов Федерации и местного управления. В силу сложного экономического положения большинство этих выплат фактически не производятся и по существу являются нереальными обязательствами.

Дотации на поддержание жилищно-коммунального хозяйства и общественного транспорта получают государственные и муниципальные предприятия, а не нуждающиеся группы населения. Непропорционально высокая доля этих средств в конечном счете перераспределяется в пользу наиболее состоятельных семей, поскольку они потребляют большую часть соответствующих услуг.

Негативные последствия такой практики известны — это рост социального иждивенчества, ограничение возможностей для оказания помощи тем, кто действительно в ней нуждается.

Система социальных услуг населению также развивалась по нерациональному пути. Государство оказалось обременено обширной сетью бюджетных учреждений, выполняющих самые различные функции в социальной сфере, не имея возможности финансировать эти учреждения даже в минимальном объеме за счет бюджетных средств. Отсутствие концентрации государственных ресурсов на наиболее приоритетных направлениях социальной помощи, строго ориентированных на наиболее уязвимые группы населения, вело к распылению средств и повсеместному недофинансированию социальных учреждений, от чего в конечном счете страдали наименее защищенные категории населения.

При этом практически не предпринималось системных попыток сформировать альтернативные источники финансирования социальных услуг, которые, в значительной мере, могут быть переведены на самоокупаемость или финансироваться за счет благотворительных средств. В сфере оказания социальной помощи не было налажено должного взаимодействия с негосударственными некоммерческими организациями. Лишь в единичных случаях субъекты Федерации имеют законодательство о государственном социальном заказе, позволяющее повысить вклад негосударственного сектора в предоставление социальных услуг, в то время как на федеральном уровне соответствующий законопроект так и не смог получить поддержки в Государственной думе. Не удалось наладить полномасштабного взаимодействия в этой области и с религиозными организациями. Так, огромные средства расходовались православной церковью и государством на строительство и реставрацию культовых сооружений, в то время как практическое участие церкви в благотворительной деятельности было сведено к минимуму.

Действующая пенсионная система, организованная по распределительному принципу, сложилась в условиях, когда экономические отношения базировались исключительно на государственной собственности. Через пенсионную систему государство регулировало не только уровень материального обеспечения старшего поколения, но и решало многие несвойственные для него задачи, например, привлечение работников на работы, связанные с неблагоприятными или особыми условиями труда, в районы Крайнего Севера, за счет снижения возраста выхода на пенсию.

Действующее пенсионное законодательство является неоправданно усложненным и, подобно другим элементам социального обеспечения, разделяет пенсионеров на большое число льготных категорий, каждая из которых получает право на пенсионные выплаты, непропорциональные их личному вкладу в финансирование пенсионной системы. Наличие многочисленных пенсионных льгот поставило трудящихся в неравные условия и создало парадоксальную ситуацию, когда лица, платившие меньшие взносы, получают пенсии дольше и в более высоком размере.

Одновременно это ведет к тому, что пенсионеры, не пользующиеся льготами, получают относительно низкую пенсию, в то время как Пенсионный фонд России испытывает хронический недостаток средств и постоянно вынужден задерживать выплату пенсий. Отсутствие связи между страховыми взносами, уплачиваемыми в Пенсионный фонд за каждого конкретного работника, и размером его будущей пенсии резко снижает заинтересованность работников в своевременной и полной уплате взносов, способствует массовому уклонению от уплаты взносов и, тем самым, еще более обостряет финансовые трудности пенсионной системы.

В силу экономических и демографических факторов, связанных с неизбежным старением населения России, пенсионная система, организованная по распределительному принципу, в долгосрочной перспективе не сможет обеспечить финансовую устойчивость пенсионного обеспечения. Актуарные расчеты, проведенные в Министерстве труда и социального развития Российской Федерации, показывают, что, в отсутствии кардинальных реформ, кризис пенсионной системы после 2000 г. будет обостряться и в конечном счете приведет ее к полному финансовому краху. В случае сохранения существующей распределительной системы пенсионного обеспечения ее стабилизации можно достичь лишь через поэтапное повышение пенсионного возраста (в долгосрочной перспективе — до 70-75 лет) с одновременной отменой всех имеющихся льгот. Помимо проблем политического характера, практическая реализация такого подхода может быть связана и с экономическими издержками. У большинства населения ожидания дожить до более высокого пенсионного возраста будут низкими. Следовательно, значительно возрастет мотивация к уклонению от уплаты взносов в Пенсионный фонд России, что дополнительно осложнит его финансовое положение.

Действующая в России система социального страхования зачастую выполняет несвойственные ей функции. Более трети расходов Фонда социального страхования составляют дотации гражданам на санаторно-курортное лечение, которые по существу являются скрытой формой субсидирования неконкурентоспособной сети пансионатов, санаториев и домов отдыха; приблизительно 90% этих субсидий достается 30% наиболее высокодоходным семьям, в то время как семьи с доходами ниже прожиточного минимума практически не пользуются льготными путевками. Принципы выплаты пособий по временной нетрудоспособности стимулируют массовые злоупотребления в этой области путем оформления фальсифицированных больничных листов, а также приводят к тому, что необоснованно большая доля выплат достается высокооплачиваемым категориям работников.

Значительные резервы повышения эффективности имеются и в здравоохранении, где структура предложения медицинских услуг не соответствует реальным потребностям в получении медицинской помощи. Многие виды помощи, которые гораздо дешевле оказывать в поликлиниках, предоставляются в больницах и госпиталях. Бюджетное финансирование используется, по существу, для поддержания избыточных штатов и коечного фонда, в то время как недофинансируются мероприятия, наиболее эффективные в плане охраны здоровья (например, мероприятия профилактической направленности). Средства, расходуемые на здравоохранение из консолидированного бюджета и внебюджетных фондов, хотя и превышали, вплоть до начала 1998 г., суммарную стоимость программы государственных гарантий в сфере здравоохранения, были распылены по большому числу медицинских учреждений. Это вело к повсеместному недофинансированию лечебной помощи, создавало острейшую нехватку государственных средств, а также влекло дополнительные расходы населения на оплату лекарств и медицинской помощи, большая часть которой должна предоставляться на бесплатной основе. Согласно данным обследований, эти расходы оказались сопоставимы с государственным финансированием. В социальном плане, сложившаяся система финансирования здравоохранения оказывается крайне несправедливой: она фактически лишает беднейшие слои населения доступа к медицинской помощи, гарантированной государством, поскольку они не имеют средств на внесение соплатежей на неформальной основе.

Анализ ситуации в здравоохранении свидетельствует, что главные причины воспроизводства задолженности заключаются отнюдь не в недостаточности государственного финансирования. Фактический объем государственного финансирования здравоохранения в 1997 году превысил потребности в финансировании, рассчитанные по нормативам на основе программы государственных гарантий в сфере здравоохранения, на 7%. Однако распределение этих средств между организациями здравоохранения осуществлялось не в соответствии с реально оказанным объемом медицинской помощи, результатом чего явились серьезные диспропорции в финансировании и нехватка средств.

Среди наиболее очевидных диспропорций, приводящих к огромным финансовым потерям, можно назвать сохранение чрезвычайно высоких расходов на капиталовложения, которые, по некоторым оценкам, составили в 1997 году не менее 25% суммарных расходов на здравоохранение. При этом закупки дорогостоящего оборудования и строительство новых зданий, в большинстве случаев, велись на фоне крайне неэффективного использования существующего оборудования и помещений. Значительные федеральные средства направляются на финансирование медицинских учреждений ведомственного подчинения, которые нередко пользуются доступом и к иным источникам государственных средств и тем самым получают финансирование в повышенном объеме по сравнению с другими организациями здравоохранения.

Еще одним источником диспропорций служит преобладание сметного финансирования, при котором уровень финансирования каждого учреждения здравоохранения поставлен в зависимость от штатного расписания и иных факторов, не зависящих от объема и качества оказанных ими медицинских услуг. В 1997 году в этой форме осуществлялась основная часть государственных расходов на здравоохранение. На долю обязательного медицинского страхования, в рамках которого достигается наибольшая увязка между уровнем финансирования и объемом и качеством лечебных услуг, приходилось менее 30% всех государственных расходов на здравоохранение. Это обеспечивало финансирование базовой программы государственных гарантий в части обязательного медицинского страхования на уровне не более 50% от нормативной потребности.

Во многом сходные проблемы существуют и в сфере образования.

В сфере общего образования значительные финансовые потери связаны с чрезмерной централизацией финансирования. Большинство общеобразовательных школ не имеет статуса юридического лица, расчетного счета и собственной бухгалтерии. Бюджетные средства централизуются на уровне районных отделов народного образования и расходуются недостаточно рационально. Наибольшие потери связаны с отсутствием достоверной информации о реальном объеме коммунальных услуг, потребляемых каждой отдельной школой. По некоторым оценкам, установка необходимого измерительного оборудования и введение жесткой увязки оплаты коммунальных услуг с их фактическим потреблением в каждой школе позволяет сэкономить до 30% расходов по соответствующим статьям. Столь значительные потери ведут к недофинансированию расходов, непосредственно связанных с учебным процессом, прежде всего, заработной платой учителей.

Еще одной проблемой, ухудшающей ситуацию в сфере общего образования, является недостаточная связь между объемами финансирования конкретных учебных заведений и количеством и качеством оказываемых ими образовательных услуг. Это ведет к ухудшению качества обучения, не стимулирует поиск учебными заведениями новых подходов, соответствующих меняющимся социальным, экономическим и технологическим условиям.

Существующий порядок бюджетного финансирования высших и средних специальных учебных заведений не способствует сбалансированности предложения образовательных услуг и потребностей рынка труда. За счет бюджетных средств продолжается избыточная подготовка учащихся по специальностям, не пользующимся достаточным спросом на рынке труда (инженеры, сельскохозяйственные специалисты, врачи, офицеры, многие рабочие специальности). Это ведет к распылению бюджетных средств и в конечном счете к недофинансированию приоритетных направлений подготовки кадров, отвечающих текущей и перспективной структуре спроса на рынке труда. Практически отсутствует система адресной поддержки учащихся из малообеспеченных семей, что ведет к социально несправедливому и неэффективному использованию стипендиального фонда. Отсутствие прозрачности и подконтрольности в системе финансового управления профессиональных учебных заведений ведет к массовым злоупотреблениям со стороны их руководителей, которые нередко используют подведомственное им имущество в целях личного обогащения и усугубляют финансовое положение образовательных учреждений.

Произошедшие экономические преобразования и изменения структуры собственности привели к существенным переменам в области трудовых отношений и занятости населения. Централизованное государственное управление трудовой сферой перестало существовать. Предприятия начали самостоятельно решать вопросы заработной платы работников, условий и охраны их труда, численности персонала, организации и нормирования труда.

Однако, в силу ряда причин, в основном экономического и финансового характера, в трудовой сфере начали преобладать латентные процессы. В первые годы реформ значительная часть трудоспособного населения перешла в неформальный сектор — уличную торговлю, сферу бытовых услуг, к посреднической деятельности — без официального оформления своей работы и соответствующего декларирования получаемых доходов. Массовый характер приняли такие явления, как скрытая безработица, задержки с выплатой заработной платы, выплаты наличных денег, не зарегистрированные в официальных отчетах, натуральная оплата труда, размещение средств, предназначенных на заработную плату, в банках и страховых компаниях под высокие проценты. Связанные с этим массовые нарушения трудового законодательства привели к снижению уровня социальных гарантий работников, резко ограничили возможности для легальной защиты их прав.

Созданные в первые годы реформ Федеральная служба занятости и Государственный фонд занятости населения Российской Федерации не были рассчитаны на подобное развитие рынка труда и фактически не смогли существенно повлиять на положение в сфере занятости.

Средства Фонда занятости в центре и на местах расходовались крайне неэффективно. Значительная часть средств Фонда расходовалась на содержание аппарата и создание рабочих мест, что на деле было ни чем иным, как субсидиями неэффективным предприятиям, и не могло обеспечить устойчивое повышение занятости. Напротив, в регионах с критической ситуацией на рынке труда, наблюдалась острая нехватка средств, которую невозможно было восполнить за счет федеральной части Фонда занятости. Низкий уровень централизации средств Фонда занятости (10%) затруднял перераспределение его ресурсов в пользу регионов, в которых складывалась критическая ситуация с занятостью. Это вело к тому, что избыточные средства концентрировались в регионах с благополучной экономической ситуацией, где, благодаря высоким доходам и занятости, собиралась основная часть страховых взносов, но где они не могли быть израсходованы по назначению и с должной отдачей.

Принципы назначения пособий по безработице не отвечали особенностям российского рынка труда, связанным с высокой степенью неформальной занятости и незарегистрированной безработицы. Свыше 40% всех получателей пособий относились к 30% наиболее обеспеченных домохозяйств, в то время как на 40% домохозяйств с доходами ниже прожиточного минимума приходилось лишь четверть всех получателей пособий по безработице. Согласно данным статистических обследований, основная часть зарегистрированных безработных имела сравнительно высокооплачиваемую работу в нерегистрируемом секторе или выполняла функции домохозяек в семьях, где глава семьи имел высокий и устойчивый доход. Напротив, значительная часть реальных безработных не получала пособий, поскольку официально числилась работниками на предприятиях, которые не в состоянии были обеспечить их работой и каким-либо заработком. Разрыв между численностью безработных, официально зарегистрированных службой занятости, и безработных, по определению Международной организации труда (МОТ), неуклонно возрастал. К середине 1998 г. число безработных по определению МОТ почти в 3 раза превысило число официально зарегистрированных безработных.

Трудовое законодательство с достаточно высоким формальным уровнем защиты прав работников также пришло в противоречие с новыми социально-экономическими условиями. Его особенностями являются негибкая система найма и увольнения, перегруженность работодателей социальными обязательствами, большинство из которых в новых условиях невыполнимы, приниженная и во многом формальная роль договорных отношений.

Сохранение многочисленных элементов старой системы трудовых отношений на региональном и отраслевом уровнях, административных и корпоративных “перегородок”, недостаточная мобильность трудовых ресурсов, связанная в том числе и с неразвитостью рынка жилья, привели к формированию чрезвычайно сегментированного рынка труда. Это послужило одним из решающих факторов, способствовавших развитию латентных процессов на рынке труда и связанных с этим массовым неисполнением трудового законодательства. Другим результатом неадекватности трудового законодательства стала повышенная дифференциация в уровне оплаты труда как внутри предприятий, так и между отраслями и регионами, между минимальным и средним размерами оплаты труда, между уровнем заработной платы и прожиточным минимумом.

Сейчас уже совершенно очевидно, что реформирование социальной сферы существенно отстает от изменений, происходящих в других областях. Многие социальные правила и нормативы, оставшиеся неизменными с дореформенного периода, а также ранее применявшиеся формы и методы социальной помощи не соответствуют новым социально-экономическим условиям. Главной проблемой является то, что действующая система социальной защиты чрезвычайно неэффективно расходует имеющиеся ресурсы и, в условиях ограниченного финансирования, перестала справляться с большинством возложенных на нее функций.

Экономический кризис второй половины 1998 г. еще более усугубляет связанные с этим проблемы. В силу того, что финансовые последствия этого кризиса будут иметь долгосрочный характер, восстановить реальные объемы финансирования социальной сферы на докризисном уровне в ближайшие несколько лет вряд ли возможно. Следовательно, для предотвращения окончательного развала системы социальной защиты необходимо обеспечить условия для ее длительного устойчивого функционирования при крайне ограниченных финансовых возможностях государства.

Назрела необходимость внесения в социальную политику коренных изменений, направленных, прежде всего, на повышение ее эффективности, приведение объема и структуры обязательств в соответствие с реальными финансовыми возможностями государства, выработки новых механизмов социальной политики, обеспечивающих более рациональное использование финансовых и материальных ресурсов.

Подобная задача требует целенаправленных усилий по осуществлению глубоких структурных преобразований во всех отраслях социальной сферы, реализация которых рассчитана на среднесрочную, а в некоторых случаях — и на долгосрочную перспективу. Вместе с тем, в связи с резким ухудшением состояния социальной сферы в условиях экономического кризиса второй половины 1998 г., наряду с мерами среднесрочного характера, необходимы экстренные меры, направленные на стабилизацию положения в краткосрочной перспективе.

2. Финансово-экономический кризис 1998 года и его последствия для развития социальной сферы

Кризис 1998 года ведет к обострению проблем в сфере социальной защиты. Согласно предварительным оценкам, в результате кризиса ожидается дополнительное снижение ВВП в течение ближайших полутора лет еще, по меньшей мере, на 10% в реальном выражении. Это приведет к снижению реальных доходов и росту открытой безработицы. Кроме того, кризис будет сопровождаться высокой инфляцией, которая наиболее негативно сказывается на доходах беднейших слоев населения. Эти процессы приведут к увеличению числа бедных. Как свидетельствует международный опыт, еще одним следствием подобного кризиса может стать опережающее снижение поступлений в государственный бюджет и внебюджетные фонды, что вызовет падение государственных расходов не только в реальном выражении, но и в процентах к ВВП и еще более ограничит возможности по финансированию социальной сферы.

Таким образом, кризис еще более обостряет финансовые проблемы отраслей социальной сферы. Потребности в финансировании социальных программ в условиях кризиса возрастут, в то время как финансовые ресурсы, находящиеся в распоряжении государства, наоборот, сократятся. Для стабилизации положения потребуется ряд экстренных мер, призванных сконцентрировать имеющиеся ограниченные ресурсы на наиболее приоритетных направлениях социальной защиты.

Необходим пакет неотложных мер по стабилизации положения в отраслях социальной сферы, финансируемых преимущественно за счет территориальных бюджетов. В противном случае ситуация в этих отраслях будет резко ухудшаться в связи с уменьшением (в реальном выражении) поступлений в бюджеты территорий.

Для предотвращения развала отраслей социальной сферы необходимо добиться концентрации средств территориальных бюджетов на приоритетных направлениях. Прежде всего, следует существенно ограничить субсидии предприятиям материального производства и дотирование товаров и услуг. Необходимо также отказаться от подавляющего большинства безадресных и категориальных пособий и льгот. Следует ужесточить процедуры и критерии проверки нуждаемости при предоставлении адресных социальных выплат, с тем чтобы основная часть выделяемых средств действительно доставалась наиболее нуждающимся категориям населения. Высвобожденные средства должны быть направлены на оказание адресной социальной поддержки на основе проверки нуждаемости и на финансирование наиболее приоритетных услуг здравоохранения и образования.

Ресурсы, имеющиеся в распоряжении государства, не позволят в полном объеме финансировать существующую сеть бюджетных учреждений, оказывающих социальные услуги. Поэтому для сохранения наиболее важных видов социальных услуг необходимо принять меры для перевода на частичную или полную окупаемость тех учреждений социальной защиты, по отношению к которым это можно сделать (например, центры по реабилитации девиантных групп, наркологические центры и др.). Необходимо также принять меры для привлечения негосударственных средств для софинансирования различных видов социальной помощи, в том числе путем объединения государственных и частных ресурсов на основе законодательства о государственном социальном заказе, активного поощрения волонтерства, тесного взаимодействия с религиозными организациями с целью мобилизации их ресурсов на цели социальной защиты.

В сфере здравоохранения и образования необходимо выделить ключевые объекты и виды деятельности, подлежащие финансированию в полном объеме даже в условиях острой нехватки средств. Везде, где это возможно, следует принять меры к ликвидации избыточных подразделений и организаций, которые в настоящее время отвлекают недопустимо большой объем ресурсов от финансирования приоритетных видов медицинской помощи и образовательной деятельности. В сфере профессионального образования необходимо перейти к адресным принципам распределения стипендиального фонда с учетом действительной нуждаемости студентов.

Кризис обнажил полную финансовую несостоятельность существующей пенсионной системы. Ее поддержание в неизменном виде приведет лишь к дальнейшему неуправляемому нарастанию задолженности по выплате пенсий, которая к концу 1998 года может достигнуть 50 млрд. руб. Следует открыто признать, что действующая пенсионная система находится в состоянии банкротства и не может быть восстановлена на докризисных принципах. В связи с этим необходимо отказаться от принципа автоматической привязки всех пенсий к средней зарплате по стране и на период кризиса перейти к индексации преимущественно минимальных пенсий, реальный размер которых упал до опасно низкого уровня, с последующим ее распространением на остальные пенсии, по мере появления в Пенсионном фонде дополнительных средств. В период кризиса неизбежным представляется сокращение дифференциации размеров пенсий, что наблюдалось в большинстве стран переходной экономики, оказавшихся в сходной экономической ситуации. В дальнейшем следует вернуться к механизму индексации всех пенсий в соответствии с темпами инфляции, с учетом реальных финансовых возможностей Пенсионного фонда, отказаться от назначения большинства привилегированных пенсий (в том числе государственным служащим), осуществить поэтапный перевод финансирования досрочных пенсий в профессиональные пенсионные системы и существенно упростить принципы назначения пенсий.

Следует ограничить нерациональные и социально несправедливые расходы из Фонда социального страхования. Прежде всего, следует полностью отказаться от дотирования санаторно-курортных мероприятий и иных нестраховых видов деятельности за счет его средств. Для концентрации ресурсов на низкооплачиваемых категориях работников необходимо ввести жесткие ограничения на предельные размеры пособий по временной нетрудоспособности и других пособий, выплачиваемых за счет средств указанного Фонда. Для предотвращения злоупотреблений, связанных с получением пособий по временной нетрудоспособности, целесообразно отказаться от оплаты за счет средств Фонда социального страхования первых нескольких дней болезни, возложив частично эту обязанность на работодателей.

В части выплаты пособий по безработице с целью концентрации средств на наиболее уязвимых категориях безработных необходимо существенно ужесточить критерии предоставления статуса безработного, в том числе при наличии личного подсобного хозяйства у лиц, проживающих в сельской местности. Следует также отказаться от дифференциации размеров пособий и ввести единое минимальное пособие по безработице, индексируемое по темпу инфляции. Финансирование пособий по безработице целесообразно осуществлять за счет средств территориальных бюджетов. Федеральный и территориальные фонды занятости должны быть упразднены, поскольку их существование в условиях кризиса ведет к крайне неравномерному и несправедливому распределению средств между территориями, появлению излишков средств в одних регионах и острого их недостатка в других.

Перечисленные меры носят неотложный характер и призваны облегчить лишь наиболее острые проблемы социальной сферы в условиях нового кризиса. Их осуществление ни в коей мере не снимает с повестки дня вопрос о проведении более глубоких структурных преобразований в социальной сфере, ориентированных на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

3. Среднесрочные меры структурной политики в отраслях
социальной сферы

3.1. Политика в области трудовых отношений
и занятости населения

Приоритетной задачей реформ в сфере трудовых отношений и занятости населения в среднесрочном периоде является повышение гибкости рынка труда и мобильности рабочей силы с тем, чтобы добиться высокого уровня сбалансированности на рынке труда и, тем самым, обеспечить максимально возможный уровень занятости.

Одним из приоритетных направлений политики в сфере трудовых отношений является реформирование трудового законодательства, направленное на повышение мобильности рабочей силы и сокращение латентных процессов на рынке труда. Для решения поставленных задач потребуется повысить роль договорного регулирования трудовых отношений, в первую очередь через повышение роли индивидуальных трудовых договоров, некоторого упрощения процедуры их расторжения по инициативе работодателя (безусловно, при сохранении необходимого уровня защиты прав и интересов работника), расширения сферы применения срочных индивидуальных трудовых договоров и круга вопросов, регулируемых непосредственно договорами.

Важнейшим условием повышения гибкости рынка труда является развитие коллективных трудовых отношений с участием профессиональных союзов как представителей работников на уровне отдельных предприятий и организаций, где социально-экономические условия трудовой деятельности являются более однородными, чем на уровне отраслей и регионов. На более высоких уровнях (территория, регион, отрасль, профессия, федеральный уровень) социальное партнерство может развиваться в форме двусторонних и многосторонних консультаций, в том числе в институционализированной форме (типа трехсторонних комиссий, социально-экономических советов и т.п.). Решения, принимаемые на этих уровнях, не могут иметь обязывающего характера для организаций, не принимающих непосредственного участия в консультациях и не давших явного согласия на принятие соответствующих решений.

Еще одним ключевым элементом трудовой реформы является формирование эффективных институтов и механизмов, обеспечивающих соблюдение индивидуальных и коллективных трудовых договоров и эффективное урегулирование индивидуальных и коллективных трудовых споров. Перспективным представляется формирование независимой квазисудебной системы палат по трудовым спорам, действующих на принципах самоокупаемости и способных обеспечить быстрое и квалифицированное рассмотрение любых обращений, связанных с трудовыми спорами.

Необходимые изменения и дополнения в действующее трудовое законодательство настолько многообразны, что должны осуществляться поэтапно, на протяжении нескольких лет. Это делает предпочтительным оформление их не в виде новой редакции Кодекса законов о труде Российской Федерации, а в виде последовательности федеральных законов, которые впоследствии могут быть объединены в Свод законов о труде. В числе первоочередных законопроектов целесообразно было бы разработать и принять федеральные законы “Об индивидуальных трудовых договорах”, “О социальных судах в Российской Федерации”, “О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации “О коллективных договорах и соглашениях”.

Основное внимание в области политики занятости населения следует уделить повышению занятости в формальном секторе экономики, снижению длительной безработицы, стимулированию безработных к более активному поиску работы. Этому, в частности, должен способствовать более строгий подход к предоставлению статуса безработного, имеющего право на получение пособия: обязательное участие в общественных работах не менее установленного объема, расширение понятия “подходящей работы” при обязательности безработного соглашаться на нее, проверка материального положения семьи безработного, включая проверку наличия имущества, позволяющего обеспечить достаточный уровень доходов (например, путем сдачи имущества в аренду или выращивания продукции личного подсобного хозяйства).

Важным условием повышения доли регистрируемой занятости служит снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда, предельный размер которой в настоящее время превышает 75%. Предполагается, что одним из следствий реформирования налоговой системы и социальных внебюджетных фондов станет снижение более чем в два раза (до 35%) совокупной ставки подоходного налога и взносов в социальные внебюджетные фонды при одновременном существенном расширении налогооблагаемой базы, которое позволит в значительной мере компенсировать неизбежное при такой реформе падение реальных поступлений подоходного налога и страховых взносов.

3.2. Реформирование системы предоставления
социальных льгот, выплат и услуг

В основу реформ в сфере социальной поддержки населения должна быть положена программа мер, направленных на приведение социальных расходов в соответствие с реальными финансовыми возможностями государства. Такие меры включают сокращение бюджетных субсидий производителям товаров и услуг и постепенную замену этих субсидий на адресные выплаты нуждающимся семьям, повышение эффективности социальной защиты малоимущих и качества предоставляемых им социальных услуг.

Предлагается максимально упростить действующую систему социальных пособий и компенсационных выплат, увязать предоставление социальной поддержки с материальным положением семей (а не только отдельных ее членов), перевести систему социальной защиты семей, не относящихся к категориям бедных, на страховую основу с сохранением принципов обязательности и солидарности, передать определение размеров и форм предоставления социальной поддержки с федерального на региональный/муниципальный уровень.

Предусматривается установить следующие главные принципы, критерии и условия предоставления социальных выплат:

- государственная социальная помощь может предоставляться только семьям, у которых доходы в расчете на душу ниже регионального прожиточного минимума, рассчитанного в порядке, определенном законодательством;

- помощь предоставляется строго по заявительному принципу и, как правило, на ограниченный срок;

- финансирование помощи идет исключительно из местных бюджетов, включая средства, поступившие в виде межбюджетных трансфертов;

- размер помощи, условия и формы ее предоставления (денежные выплаты, талоны на бесплатное питание и т.п.), а также круг получателей из числа семей с доходами ниже прожиточного минимума устанавливаются органами местного самоуправления, из бюджета которых осуществляется финансирование помощи.

Эти изменения не должны касаться льгот, действующих для таких относительно небольших категорий населения, как инвалиды, участники Великой Отечественной войны и приравненные к ним лица, Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, полные кавалеры ордена Славы, инвалиды I группы, неработающие инвалиды II группы, граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также некоторых других групп населения.

В связи с реформированием жилищно-коммунального хозяйства предстоит провести работу по упорядочению предоставляемых льгот по оплате жилья и коммунальных услуг. Необходимо законодательно закрепить переход от системы льгот к системе предоставления на заявительной основе компенсаций (субсидий) гражданам, в зависимости от уровня среднедушевого дохода семьи и регионального прожиточного минимума. Сотрудники ведомств, служба в которых предусматривает льготы по оплате жилой площади, коммунальных услуг и т.д., должны оплачивать стоимость данных услуг в полном объеме, с возмещением понесенных ими расходов по месту службы за счет средств соответствующего ведомства.

В сфере социальных услуг приоритетной задачей является расширение выбора граждан и диверсификацию форм предоставления подобных услуг на основе активного привлечения к этому негосударственного сектора. Это предполагает, в частности:

- равноправный доступ к государственному финансированию для государственных и негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги,

- развитие самоокупаемости социальных услуг в тех сферах, где для этого существуют необходимые предпосылки;

- постепенное разгосударствление учреждений бюджетной сети, предоставляющих социальные услуги, и переход к их финансированию на принципах государственного социального заказа;

- введение системы лицензирования и регулирования деятельности государственных и негосударственных организаций, осуществляющих предоставление социальных услуг населению;

- расширение свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами, в том числе на основе введения специальных социальных счетов, дающих право их обладателям на получение бесплатных или субсидируемых услуг на определенную сумму по заранее оговоренному перечню у любой организации, имеющей лицензию на их предоставление;

- объединение государственного финансирования с частными благотворительными ресурсами, в том числе на основе механизмов государственного социального заказа и социальных счетов граждан;

- активизация взаимодействия с религиозными организациями с целью повышения их вклада в оказание социальных услуг незащищенным категориям населения;

- осуществление целенаправленных усилий по развитию волонтерства в сфере оказания социальных услуг.

3.3. Реформирование пенсионного обеспечения

По своим финансовым масштабам и долгосрочным экономическим последствиям реформа системы пенсионного обеспечения представляет наиболее значительный и сложный компонент социальных реформ.

Предотвратить углубление кризиса пенсионной системы страны и одновременно создать предпосылки для быстрого и устойчивого экономического роста можно только через поэтапный переход от всеобщей распределительной системы, построенной на принципе «солидарности поколений», к смешанной системе, в которой значительную роль играют накопительные элементы финансирования пенсий. Формирование значительных пенсионных накоплений позволяет ограничить финансовую зависимость пенсионной системы от соотношения между работниками и пенсионерами и, тем самым, существенно повысить ее устойчивость перед лицом неблагоприятных демографических изменений.

В долгосрочной перспективе, в качестве реальной альтернативы действующей распределительной системе предлагается принятая во многих странах смешанная пенсионная система, построенная на формировании трех уровней пенсионного обеспечения граждан:

I уровень — государственное накопительное пенсионное страхование: ведущий элемент системы, по которому выплата пенсий обеспечивается за счет средств, поступающих на именные накопительные счета работников, открываемые в Пенсионном фонде Российской Федерации, и за счет инвестиционного дохода от их размещения.

II уровень — государственное пенсионное обеспечение: единая пенсия для всех граждан, достигших общеустановленного пенсионного возраста, финансируемая за счет средств федерального бюджета.

III уровень — дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), формируемое по накопительным схемам за счет добровольных взносов работодателей и граждан, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, — обязательных взносов на профессиональные досрочные пенсии по условиям труда.

Анализ развития ситуации с пенсионным обеспечением в условиях обострения социально-экономического кризиса выявил необходимость проведения корректировки отдельных направлений Программы пенсионной реформы в Российской Федерации, одобренной Правительством России в мае 1998 г.:

1) Основными факторами, обеспечивающими стабилизацию финансового положения пенсионной системы в переходный период, служат:

- реформирование системы досрочного выхода на пенсию путем перевода ее финансирования в профессиональные пенсионные системы;

- более жесткая привязка размера пенсионных выплат к величине поступлений в Пенсионный фонд;

- учет ожидаемой продолжительности жизни пенсионера при назначении накопительной пенсии и стимулирование более позднего выхода на пенсию;

- повышение собираемости страховых взносов, в результате внедрения системы именных накопительных пенсионных счетов и снижения совокупного налогообложения фонда оплаты труда;

- начало с 2005 г. частичного финансирования вновь назначаемых трудовых пенсий на накопительной основе.

В долгосрочной перспективе тарифная политика в пенсионном страховании должна ориентироваться на постепенное снижение тарифа отчислений за работников, работающих в нормальных технологических и природно-климатических условиях.

Предлагаемая модель формирования смешанной системы обязательного пенсионного страхования обеспечивает сбалансированность доходов и обязательств Пенсионного фонда России в течение всего переходного периода (до 2020 г.) без увеличения базовой ставки страховых взносов в Пенсионный фонд России.

2) Необходимо внести коррективы в тарифную политику Пенсионного фонда с учетом необходимых реформ в системе налогообложения фонда оплаты труда, предполагающих сокращение ставки страховых взносов при одновременном расширении базы для их начисления.

3) В целях повышения долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы возникает необходимость корректировки механизма поэтапного введения накопительных элементов в систему обязательного пенсионного страхования. Взносы в накопительную систему должны устанавливаться не для всех работников одновременно, а лишь для работников относительно молодого возраста, в соответствии с организационными и финансовыми возможностями государства и по мере создания условий для безопасного размещения пенсионных средств на финансовых рынках. В рамках данной модели предполагается к 2010 году выйти на ставку взноса в накопительную систему обязательного пенсионного страхования 7-8 процентов для всех работников, чей возраст к этому времени будет более чем на 10 лет ниже общеустановленного пенсионного возраста. При этом за каждое застрахованное лицо, работающее в особых условиях труда и в регионах с особыми природно-климатическими условиями, работодатель должен будет уплачивать страховые взносы по дополнительному тарифу, дифференцированному с учетом продолжительности льготного пенсионного периода.

4) В коренном пересмотре нуждается роль и порядок применения индивидуальных коэффициентов пенсионеров. Задача осовременивания пенсий нынешних пенсионеров с учетом изменения покупательной способности рубля относительно того момента, на который пенсионерам производился расчет пенсии, должна быть соотнесена с финансовыми возможностями государства и прогнозируемыми изменениями доходной базы и не должна вести к дальнейшей финансовой дестабилизации пенсионной системы. В связи с этим целесообразно отказаться от применения системы индивидуального коэффициента и перейти к упрощенной схеме назначения государственных пенсий на основе выработанного стажа с последующей их индексацией по темпу инфляции. Для работников относительно молодого возраста, включенных в государственную систему накопительного пенсионного страхования, помимо пенсий, формируемых за счет пенсионных накоплений, целесообразно установить единую государственную пенсию, назначаемую независимо от стажа и заработка и финансируемую из средств федерального бюджета.

5) Необходимы изменения в нормативно-правовых актах по индивидуальному (персонифицированному) учету застрахованных лиц. Система персонифицированного учета должна соответствовать требованиям, связанным с внедрением системы именных накопительных счетов и накопительных элементов финансирования пенсий.

6) С учетом изменившейся экономической ситуации требуется внести коррективы в механизм поэтапного перевода льготных пенсий на накопительные принципы финансирования через профессиональные пенсионные системы. Целесообразно проведение выборочной сертификации рабочих мест с особыми и вредными условиями труда, исходя из критериев уровней профессиональных рисков, с тем чтобы ограничить число рабочих мест, необоснованно отнесенных к категории, дающей право досрочного выхода на пенсию. Для рабочих мест и территорий с относительно низкими факторами профессионального риска, многие из которых относятся к так называемому списку №2 и районам, приравненным к условиям Крайнего Севера, целесообразно сделать участие в профессиональных пенсионных системах добровольным — при наличии соответствующих налоговых льгот для участников этих систем.

7) Следует предусмотреть комплекс мер долгосрочного характера по развитию системы негосударственных пенсионных фондов и дополнительного добровольного пенсионного страхования в целом с учетом перспектив нормализации ситуации на финансовых рынках и постепенного расширения возможностей для надежного инвестирования пенсионных сбережений. В качестве краткосрочной меры, направленной на стабилизацию положения действующих негосударственных пенсионных фондов и восстановление их платежеспособности, необходимо предусмотреть для них льготный порядок погашения государственных ценных бумаг, реструктурированных после 17 августа 1998 г. В целях обеспечения повышенной надежности негосударственных пенсионных фондов необходимо формирование эффективной системы надзора и регулирования их деятельности, включая:

- реорганизацию существующих органов надзора и регулирования негосударственных пенсионных фондов с целью расширения ее функций и повышения эффективности;

- установление обязательности для негосударственных пенсионных фондов заключения контрактов со специализированными управляющими компаниями и депозитариями;

- совершенствование системы учета и отчетности негосударственных пенсионных фондов;

- повышение информационной прозрачности деятельности негосударственных пенсионных фондов;

- ужесточение требований к лицензированию, а также установление жестких нормативов по инвестиционному портфелю, что позволит минимизировать риски.

Добровольные пенсионные накопления необходимо стимулировать путем предоставления налоговых льгот. Налогообложение добровольных систем дополнительного пенсионного обеспечения целесообразно организовать по следующей схеме:

- освобождение от подоходного налогообложения и налогообложения прибыли взносов на именные пенсионные счета в пределах установленного норматива;

- полное или частичное освобождение инвестиционных операций с пенсионными резервами от налога на прибыль и налога на прирост капитала;

- взимание подоходного налога с пенсионных выплат.

3.4. Реформирование здравоохранения и социального страхования

Предлагаемый механизм обеспечивает финансирование в полном объеме обязательств по государственным гарантиям в системе медицинского и социального страхования, без каких-либо дотаций этой системе со стороны федерального бюджета, без увеличения реальных расходов территориальных бюджетов на цели здравоохранения и при снижении суммарной ставки страховых взносов на 2 процентных пункта. Внедрение этого механизма предполагает осуществление следующих мер:

1) Объединение Федерального фонда обязательного медицинского страхования с Фондом социального страхования в единую систему обязательного медико-социального страхования (ОМСС).

2) Уменьшение ставки взносов социального страхования до 3,4% и направление этих средств в объединенный Федеральный фонд медико-социального страхования. Ставка взносов в территориальные фонды обязательного медицинского страхования остается неизменной — 3,4%.

3) Установление порядка начисления страховых взносов в соответствии с проектом Федерального закона “О социальном налоге”, представленным в Правительство России в июле 1998 г. Согласно указанному законопроекту, в качестве базы взимания социального налога выступают валовые доходы физических лиц, полученные от предприятий, организаций и учреждений. По данным Госналогслужбы, унификация базы обложения и процесса взимания страховых взносов с подоходным налогом при прочих равных условиях обеспечит прирост поступлений в денежной форме более чем в полтора раза, причем увеличение на 40% достигается за счет расширения облагаемой базы, в то время как остальной прирост происходит за счет более высокой фактической собираемости подоходного налога по сравнению со страховыми взносами в социальные внебюджетные фонды в действующих условиях.

4) Распределение средств Федерального фонда медико-социального страхования между территориальными фондами медико-социального страхования на основе выравнивания, исходя из критериев бюджетной обеспеченности, как программы государственных гарантий обязательного медицинского страхования, так и потребности в выплате пособий по социальному страхованию на территориях с учетом уровня заболеваемости и средней заработной платы в регионе.

5) Повышенная централизация страховых взносов и распределение средств Федерального фонда медико-социального страхования среди всех регионов без исключения. При этом финансирование соответствующего территориального фонда ОМСС из Федерального фонда ОМСС осуществляется лишь при условии финансирования из территориальных бюджетов взносов за неработающее население в определенной пропорции к размеру трансферта из Федерального фонда ОМСС, которая устанавливается для каждого региона индивидуально, исходя из его бюджетной обеспеченности (в среднем по России это соотношение составит 1:1,2). Преимущество этого решения состоит в том, что оно создает действенные финансовые стимулы по полному и своевременному внесению из территориальных бюджетов в фонды ОМСС страховых взносов за неработающее население для всех субъектов Федерации.

6) Передача выплаты пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, страховым компаниям, осуществляющим обязательное медико-социальное страхование. Все иные виды социальных обязательств бывшего Фонда социального страхования либо полностью прекращаются, либо переводятся на бюджетное финансирование (например, детский летний отдых).

7) Сокращение суммарных выплат пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам в реальном выражении почти на треть за счет принятия следующих мер:

- устанавливается предельный потолок выплат не выше средней заработной платы по стране;

- отменяются выплаты за первые 3 дня болезни;

- выплаты за вторые 3 дня болезни финансируются работодателем;

- выплаты за последующие 10 дней осуществляются по возрастающей процентной ставке от 50 до 80% (максимальная величина) заработной платы работника;

- в период госпитализации часть пособия используется страховой компанией на частичную оплату питания, постельных принадлежностей и иных немедицинских расходов, связанных с пребыванием пациента в госпитале (при этом лицам с минимальным размером пособия его целесообразно выплачивать в полном размере); предполагается, что на оплату госпитальных услуг будет расходоваться не более 15% суммарных выплат соответствующих пособий;

- - сокращение расходов на выплату пособий достигается также благодаря тому, что вводится контроль за соответствием больничных листов фактическим диагнозам со стороны страховых компаний, действующих в системе ОМСС, а также тому, что снижается заинтересованность работников по оформлению фиктивных больничных листов, вследствие неполной компенсации утраченного заработка.

При условии осуществления всех перечисленных мер ресурсы системы ОМСС, направляемые на финансирование лечебной помощи, возрастут почти на 40% по сравнению с фактическим уровнем 1997 г. Потребность в финансировании системы здравоохранения со стороны территориальных бюджетов уменьшится на 18,5%.

Данный механизм обеспечит полное финансирование обязательств по государственным гарантиям медицинской помощи, без какого-либо снижения объемов или стоимости этих гарантий в реальном выражении по сравнению 1997 г. Вместе с тем, в случае резкого обострения кризиса, вполне возможно падение поступлений страховых взносов и доходов территориальных бюджетов ниже уровня, заложенного в приводимых расчетах. В этой ситуации для обеспечения соответствия объемов финансирования и обязательств по государственным гарантиям в сфере здравоохранения потребуются дополнительные меры, среди которых:

1.Неполная индексация заработной платы медицинскому персоналу, что сегодня уже фактически имеет место для большинства работников бюджетной сферы.

2.Сохранение уровня реального бюджетного финансирования здравоохранения в условиях резкого снижения доходов территориальных бюджетов может быть достигнуто за счет повышения доли расходов на здравоохранение. Это возможно при условии существенного сокращения субсидий предприятиям материального производства и дотаций на товары и услуги, а также отказа от подавляющего большинства безадресных и категориальных пособий и льгот.

3.Стоимость базовой программы ОМСС может быть уменьшена за счет введения количественных ограничений на объемы медицинской помощи по ряду направлений, по сравнению с фактической потребностью в данных видах услуг. Это позволит уменьшить расходы без сокращения перечня медицинских услуг, оказываемых в системе ОМСС. Вместе с тем, это – крайняя мера, поскольку ограничение объемов некоторых лечебных услуг, по сравнению фактической потребностью в них, приведет к возникновению диспропорции между спросом и предложением на отдельные услуги и их рационированию посредством очередей.

4. В качестве дополнительного источника финансирования в условиях кризиса может рассматриваться введение соплатежей населения за ряд видов лечебных услуг, предоставляемых в рамках ОМСС негосударственными медицинскими организациями. Это решение более предпочтительно, чем ограничение объемов медицинской помощи, поскольку оно обеспечивает равновесие спроса и предложения на услуги обязательного медицинского страхования, а также ведет к снижению числа необоснованных обращений к врачам. Кроме того, соплатежи населения могут стать предметом добровольного медицинского страхования граждан, что может дать дополнительный импульс для развития этой деятельности. Вместе с тем введение соплатежей за медицинскую помощь, оказываемую в пределах программы государственных гарантий, возможно лишь при условии внесения изменений в Конституцию РФ, поскольку она гарантирует всем гражданам право на бесплатное медицинское обслуживание.

Помимо перечисленных изменений в системе финансирования для удачного проведения реформы здравоохранения в среднесрочном периоде должно быть обеспечено выполнение следующего комплекса мер:

- формирование и проведение единой государственной политики в области охраны здоровья населения, предусматривающей четкое разделение ответственности всех министерств и ведомств, принимающих участие в охране здоровья населения;

- обеспечение профилактической направленности и переориентации медицинской помощи, создание механизмов, обеспечивающих перенесение центра тяжести оказания услуг со стационарного звена на амбулаторно-поликлиническое;

- реформирование системы лекарственного обеспечения населения в целях сокращения и упорядочения предоставляемых льгот и изменения механизма их финансирования;

- повышение управляемости системы здравоохранения, усиления принципа федерализма в управлении системой;

- создание условий для эффективно функционирующего рынка медицинских услуг;

- создание условий для повышения заинтересованности граждан в сохранении и укреплении своего здоровья.

Раннее выявление и лечение заболеваний требует реализации ряда мер по развитию первичной медико-санитарной помощи. Особая роль в развитии первичной медико-санитарной помощи должна уделяться развитию института врачей общей практики. Одним из основных путей развития такого института будет являться придание врачам общей практики (семейным врачам) статуса юридического лица и определение системы оплаты их услуг, направленной на формирование ответственности врача за рациональный медицинский маршрут пациентов, непрерывность наблюдения за пациентом и качество лечения.

Должна быть разработана и внедрена система оплаты медицинских услуг, стимулирующая проведение профилактической работы и способствующая перенесению центра внимания со стационарной помощи на амбулаторно-поликлиническую, а также стимулирующая эффективную работу больниц. Разработка систем оплаты медицинских услуг должна сопровождаться введением четкой системы контроля качества оказанной медицинской помощи и системы экономических штрафов на производителей медицинских услуг.

Усиление профилактической направленности медицины и развитие амбулаторно-поликлинического звена обеспечит сокращение и перепрофилирование коечного фонда, преобразование части больничных мощностей в менее дорогостоящие учреждения экстенсивной терапии, лечения и реабилитации хронических заболеваний, в больницы сестринского ухода, развитию дневных стационаров и стационаров на дому.

Задача совершенствования способов оплаты медицинской помощи актуальна и для услуг, предоставляемых бюджетными медицинскими учреждениями, включая федеральную и ведомственную сети. В свете новейшего международного опыта наиболее перспективным является внедрение метода “глобального бюджета”. Он предполагает осуществление бюджетного финансирования на основе договоров, заключаемых ежегодно в рамках бюджетного процесса между территориальными органами управления здравоохранением и медицинскими учреждениями-бюджетополучателями. В таком договоре оговаривается годовой объем и качество услуг, предоставляемых данным медицинским учреждением в рамках установленного бюджетного финансирования, возможное уменьшение финансирования в случае уменьшения объема услуг и изменения их качественных показателей, а также порядок оказания услуг в случае невозможности финансирования данного учреждения в установленном объеме.

Основным преимуществом метода глобального бюджета является то, что он позволяет увязать размеры финансирования с объемом и качеством оказываемых услуг, а не с мощностями (пропускной способностью) соответствующего медицинского учреждения. Тем самым, финансирование в большей степени оказывается ориентировано на спрос, а не на предложение медицинских услуг, что способствует повышению эффективности использования бюджетных средств. С другой стороны, наличие верхних ограничений на объемы медицинской помощи позволяет предотвратить неконтролируемое увеличение расходов, вызванное стремлением медицинских организаций получить дополнительное финансирование за счет экономически неприемлемого наращивания объемов бесплатной медицинской помощи.

Главным направлением совершенствования системы управления отраслью должно быть введение единых подходов к планированию, нормированию, стандартизации и лицензированию. Основой системы планирования необходимо сделать федеральные программы, включающие в себя программу государственных гарантий по предоставлению бесплатной медицинской помощи как за счет средств системы обязательного медицинского страхования, так и за счет средств бюджетов. Эти программы должны базироваться на федеральных медицинских стандартах и единой для всех субъектов Российской Федерации методологии определения потребностей в развитии отраслей и необходимого ресурсного обеспечения отрасли.

В целях повышения управляемости системы необходимо обеспечить четкое разделение функций и ответственности между Федеральным министерством здравоохранения, которое должно отвечать за стратегическое развитие отрасли и территориальными органами управления здравоохранения, которые должны отвечать за тактику развития отрасли, а также между органами управления здравоохранения и фондами обязательного медицинского страхования, ответственными за финансирование основного пакета медицинских услуг.

Повышению эффективности функционирования здравоохранения и внедрению механизмов рационального использования ограниченных финансовых ресурсов отрасли будет способствовать разработка разрешительной системы финансирования строительства новых медицинских учреждений (особенно ведомственных учреждений здравоохранения) и закупки дорогостоящего медицинского оборудования, проведение технологической оценки оборудования и распространения информации о ее результатах среди потенциальных покупателей.

Должны быть разработаны мероприятия по созданию условий для эффективно функционирующего рынка медицинских (общественных) услуг, предусматривающего наличие конкурентной среды и рыночных стимулов поведения участвующих в нем субъектов. В частности, необходимо обеспечить:

- введение в действие Закона о некоммерческих организациях, что позволит медицинским учреждениям самостоятельно управлять имуществом, находящимся в их распоряжении на правах оперативного управления, и планировать свою деятельность;

- разработку плана приватизации медицинских учреждений и мер, гарантирующих равные с государственными учреждениями права в ”доступе к пациентам”;

- разработку единой системы оплаты медицинских услуг, способствующей достижению социальных целей и повышению эффективности использования имеющихся ресурсов, также обеспечивающие возможность экономической жизнеспособности медицинских учреждений;

- совершенствование системы контрактов между территориальными фондами обязательного медико-социального страхования и страховыми медицинскими организациями, страховыми медицинскими организациями и медицинскими учреждениями;

- разработку системы сбора и распространения информации, способствующей свободному выбору пациентами медицинских учреждений и включающей в себя информацию о работе медицинских организаций, качестве и ценах на медицинское обслуживание и т.д.

В целях ликвидации неравноправия граждан в получении медицинской помощи и сокращения нерациональных расходов на здравоохранение (в том числе неоправданных административных расходов) целесообразно разработать и реализовать программу передачи медицинских учреждений, принадлежащих различным министерствам и ведомствам, финансируемым из бюджета, в общедоступную сеть медицинских учреждений, функционирующих как в рамках обязательного или добровольного медицинского страхования и предоставления платных услуг, так и в рамках государственной и муниципальных систем здравоохранения.

Необходимо уделить большее внимание совершенствованию законодательной и регламентирующей базы деятельности страховых медицинских организаций, работающих в рамках обязательного медико-социального страхования. Будучи, в соответствии с законом о медицинском страховании, основными покупателями медицинских услуг, эти организации должны способствовать расширению выбора пациентов на основе управляемой конкуренции, способствовать повышению качества лечебной помощи и более эффективному использованию имеющихся в системе здравоохранения ресурсов. Основной упор здесь следует сделать на контроле над их деятельностью со стороны государства в целях предотвращения ухудшающего отбора застрахованных и иных злоупотреблений, а также на обеспечении прозрачности использования средств обязательного медицинского страхования. Должны быть разработаны регламентирующие документы, касающиеся добровольного страхования и частного финансирования медицинских услуг с тем, чтобы они не смешивались с системами общественного финансирования.

3.5. Реформирование образования

В сфере образования основными целями на среднесрочный период является повышение эффективности расходования государственных средств, расширение финансовой базы образовательных организаций за счет более активного привлечения средств из негосударственных источников и улучшение качества образования на основе формирования регулируемого рынка образовательных услуг. Для реализации этих целей необходима работа по следующим направлениям:

- расширение свободы выбора в сфере образования для учащихся и их родителей на основе внедрения механизмов подушевого финансирования по принципу “деньги следуют за учеником” и расширения доступа образовательных организаций, независимо от формы их собственности, к различным источникам финансирования;

- осуществление реформы системы управления образованием на основе автономии образовательных учреждений, повышения “прозрачности” управления, усиления общественной компоненты контроля и управления;

- введение в реальную политику образования федеральных стандартов и вариативных образовательных программ, обеспечивающих равенство возможностей для каждой личности на получение образования;

- создание независимой федеральной системы контроля качества образования и аттестации учащихся;

- создание правовых основ для возникновения и деятельности в сфере образования организаций различных форм собственности и организационно-правовых форм;

- разработка нового вариативного Федерального базисного учебного плана, обеспечивающего возможность выбора образовательными учреждениями различных его вариантов;

- проведение эксперимента по использованию разработанного минимального содержания образования и системы требований к уровню подготовки выпускников основной и полной средней школы;

- формирование общероссийской системы контроля качества образования, которая должна стать важнейшим инструментом аттестации учащихся и учителей, государственной аккредитации образовательных учреждений;

- обеспечение преемственности образовательных стандартов всех уровней и ступеней образования;

- обеспечение благоприятных налоговых условий как для государственных и муниципальных, так и частных некоммерческих образовательных организаций;

- поощрение благотворительной деятельности в сфере образования;

- поощрение соучредительства — помимо нынешнего учредителя, государственное или муниципальное образовательное учреждение может привлекать соучредителей (на первом этапе из числа государственных и муниципальных органов и учреждений).

Реализация перечисленных направлений для системы общего среднего образования предполагает:

- придание большинству общеобразовательных школ статуса юридического лица;

- переход на подушевое бюджетное финансирование школ — установление непосредственной зависимости между числом учеников и объемом бюджетных средств, выделяемых на их обучение, на основе подушевого норматива бюджетного финансирования;

- стимулирование развития системы дополнительных платных услуг со стороны государственных и муниципальных учреждений общего среднего образования;

- устранение дискриминации в доступе к государственному финансированию для негосударственных учебных заведений, имеющих лицензии на осуществление общего среднего образования.

Для системы профессионального образования:

- введение механизмов подушевого бюджетного финансирования бесплатного обучения студентов, в том числе в высшем образовании — для студентов, набравших установленный балл по результатам единых общегосударственных выпускных экзаменов, с предоставлением таким студентам права на самостоятельный выбор учебного заведения и специальности;

- отмена ограничения на прием студентов сверх государственного (федерального и регионального) заказа на платной основе;

- переход к адресной социальной поддержке студентов — учет материального положения их семей при выделении стипендий;

- налоговое стимулирование организаций, оплачивающих профессиональное образование в образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию, а также для граждан (семей), стремящихся получить образование на платной основе;

- создание инновационного фонда, который формируется из средств федерального бюджета для реализации образовательных инноваций, средства этого фонда распределяются исключительно на конкурсной основе;

- постепенная интеграция средних профессиональных образовательных учреждений и институтов повышения квалификации с вузами;

- преимущественная передача учреждений начального профессионального образования в ведение субъектов Федерации (с соответствующим финансированием);

- принятие комплекса мер, направленных на повышение эффективности использования имущества, закрепленного за государственными и муниципальными учреждениями профессионального образования.

Реализация предусмотренных мер потребует формирования соответствующей нормативно-правовой базы, включая внесение изменений и дополнений в законы “Об образовании”, “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”, налоговое и бюджетное законодательство, разработку государственных образовательных стандартов.

3.6. Реформирование в сфере культуры

В условиях растущей социально-культурной дезинтеграции общества, обострения противоречия между воспроизводством культурных традиций и процессами экспансии упрощенных форм массовой культуры, стратегическими целями культурной политики государства являются:

- сохранение культурного потенциала страны, обеспечение преемственности развития российской культуры наряду с поддержкой разнообразия культурной жизни, культурных инноваций;

- обеспечение связности культурного пространства, создание условий для диалога субкультур в многонациональном государстве;

- формирование ценностей, обеспечивающих интеграцию разных социальных и территориальных групп как граждан единого государства.

Для достижения этих целей необходимо, обеспечивая стабильность бюджетного финансирования сферы культуры, провести существенное реформирование ее организационно-экономического механизма. Главными задачами здесь являются:

- повышение эффективности расходования бюджетных средств и использования государственного имущества, находящегося в сфере культуры;

- создание условий для привлечения в сферу культуры дополнительных ресурсов, формирование многоканального механизма финансирования культуры, отвечающего условиям рыночной экономики.

Для решения первой задачи необходимо:

- обеспечить концентрацию бюджетных средств на наиболее приоритетных направлениях культурной политики, пересмотрев федеральную программу сохранения и развития культуры с учетом реальных бюджетных возможностей;

- разработать систему минимальных социальных стандартов в сфере культуры, обеспечить их учет в бюджетном процессе, в том числе при определении размеров межбюджетных трансфертов;

- обеспечить единство планирования расходов федерального бюджета на культуру и искусство и контроля за его исполнением; для преодоления нескоординированности культурной политики, проводимой соответствующими федеральными органами, предполагается провести изменения в их структуре и компетенции;

- создать механизмы интеграции средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации для выполнения культурных программ, финансирования организаций культуры, в том числе путем совместного соучредительства;

- осуществить передачу в собственность субъектов Российской Федерации отдельных федеральных учреждений культуры, деятельность которых связана, главным образом, с решением региональных социокультурных задач;

- расширить привлечение к участию в реализации государственных и муниципальных культурных программ не только государственных и муниципальных, но и частных некоммерческих и коммерческих организаций;

- предоставить государственным органам управления в сфере культуры более широкие правомочия собственности на объекты культуры, включая право распоряжения недвижимым имуществом и доходами от его использования;

- пересмотреть порядок коммерческого использования находящихся в государственной собственности культурных ценностей, прежде всего предметов государственного музейного фонда, при котором получаемые доходы остаются в полном распоряжении руководителей учреждений культуры.

Для решения второй задачи необходимо:

- создать существенно более благоприятные, прежде всего налоговые, условия для роста в сфере культуры числа частных, в особенности некоммерческих организаций;

- реализовать комплекс мер по поддержке благотворительной деятельности и стимулированию спонсорства в сфере культуры;

- разработать и внедрить организационно-экономические механизмы привлечения средств частных организаций и граждан к реализации государственных и муниципальных программ, к совместному с государственными органами и органами местного самоуправления участию в финансировании организаций культуры, в том числе путем совместного учредительства таких организаций;

- разрешить государственным и муниципальным органам культуры создавать унитарные предприятия, специализирующиеся на коммерческой деятельности в сфере культуры, и направлять получаемые доходы на финансирование государственных и муниципальных культурных программ;

- создать дееспособную систему защиты авторских прав в сфере культуры и получения доходов от коммерческого использования культурных ценностей.

Стимулируя налоговыми льготами, рост частных некоммерческих организаций, содействуя развитию форм многоучредительства организаций культуры и поощряя расширение источников доходов государственных и муниципальных учреждений, предстоит сформировать более четкую правовую базу предпринимательской деятельности указанных организаций, ввести более действенные механизмы государственного и общественного контроля за ее осуществлением, обеспечить «прозрачность» финансовых потоков и хозяйственной деятельности в некоммерческом секторе сферы культуры. Это включает, в частности:

- введение системы национальных счетов, обеспечивающей учет всех источников доходов организаций культуры и направлений их использования;

- обязательность публикации органами управления, государственными и муниципальными организациями культуры отчетов о расходовании бюджетных и внебюджетных средств и информации о проведении конкурсов;

- привлечение представителей общественности к управлению и надзору за финансово-хозяйственной деятельностью учреждений культуры.

контактный телефон: (095) 935 89 04

Mikhail@CARNEGIE.RU

Местное самоуправление
и городское развитие

Активный город и местное самоуправление

О.Б. Алексеев

президент консультационной фирмы «Империал Менеджмент Сервис»

Городское развитие как приоритет

процентов населения России живет в городах, здесь производится основная часть национального продукта, принимаются «судьбоносные» для страны решения, происходят важнейшие политические события, делаются открытия и изобретения, хранится значительная часть культурного наследия. В то же время город как был, так и остается «слепым пятном» в практике государственного управления и народно-хозяйственного планирования. Это касается всех городов, за минусом Москвы и Петербурга, а также поселков, сел и других населенных пунктов. Так было в советское время, так происходит и сейчас.

В советской системе народнохозяйственного планирования, построенной под цели прорывной индустриализации, развитие регионов и городов было подчинено интересам промышленного производства. Город представал в глазах Госплана не как экономическая, социальная, культурная и историческая реальность, а исключительно в виде «городского хозяйства», мало чем отличающегося от завода или фабрики.

Город мог быть чем угодно – пересчитываемым «подушно» населением, городом-спальней, где занимаются «демографической деятельностью», объектом градостроительного проектирования или охраны социалистической собственности, но только не городом людей и для людей.

Реально это отношение к городам, прививавшееся долгие годы, было неприкрытой формой эксплуатации населения, оправдываемой «государственной необходимостью». Оно мало в чем изменилось и в последнее десятилетие. Сброс жилищно-коммунального хозяйства и основной части социальных расходов на ответственность местной власти, активное противодействие формированию полноценной муниципальной финансово-инвестиционной структуры – не единственные тому подтверждения.

В последние годы — в том числе благодаря особой роли местного самоуправления в системе государственного управления — население и местная власть стали сходиться в признании важности социального партнерства, плодотворной неизбежности жить и действовать «вместе», в понимании ценности исторической идентичности «места» и его культурного наследия. Там, где муниципальное самосознание достаточно продвинулось в этом направлении, город и сам обретает собственный голос в диалоге об общественном развитии, заставляет услышать себя, получает шанс стать городом-хозяином, городом-предпринимателем, пространством собственного инновационного развития. И поэтому — городом людей.

Многие большие и малые города уже сегодня готовы вступить в диалог с государством – о путях выживания и развития страны. Дело лишь за тем, чтобы государство повернулось к городу лицом и увидело в нем полноправного партнера по развитию.

Если мысленно взглянуть на историю формирования Российской империи и попытаться выделить сущностные характеристики современной России, нельзя не признать, что наличие мощной сети современных городов, концентрирующих в себе ресурсы и потенциал развития, способных удержать целостность территории России, является непременным условием ее сбалансированного развития.

Сколько бы мы не рядили, уменьшая или увеличивая число субъектов Федерации, очевидно, что общее количество городов и количество потенциально современных городов в России в долгосрочной перспективе не изменится.

Отношение к процессам урбанизации меняется с переходом от индустриального к постиндустриальному типу общественного развития. Сегодня степень урбанизированности измеряется не столько долей городского населения в стране, сколько распространенностью модели городского образа жизни, — исторически складывавшегося в крупных городах.

Развитие транспортных и телекоммуникационных систем, сервисного сектора экономики, распространение массовой культуры создало предпосылки для сквозной сервилизации образа жизни[33]. Спрос на элементы образа жизни, отвечающие современным цивилизационным стандартам, становится одной из важнейших системообразующих активов развития.

Искомая ныне политика пространственного развития и стратегия проектирования систем расселения не может не опираться на удовлетворение этого специфического цивилизационного спроса, в той или иной мере присущего, как показывают данные социально-экономических исследований, всем без исключения слоям населения и составляющего основу социальной однородности населения. «Средний класс», о котором политологи говорят как об опоре гражданского общества, в современных условиях, формируется не по отношению к средствам производства, а по отношению к цивилизационным стандартам образа жизни.

Переход к модели постиндустриального развития не устраняет необходимости доиндустриализации депрессивных секторов экономики и доурбанизации депрессивных регионов страны. Точно так же спрос на элементы образа жизни, отвечающие современным цивилизационным стандартам, не отменяет реальности социального расслоения населения, неравенства доходов и собственности, определяющих возможности роста благосостояния и достижения желаемого качества жизни. Однако игнорировать тенденции постиндустриального развития и мотивационные ресурсы цивилизационного спроса в стратегическом отношении означало бы потерю одного из важнейших ориентиров перспективного развития.

За последние десять-пятнадцать лет все развитые страны прошли путь к пониманию особой роли городов. В Европейском сообществе городская политика стала центром регионального развития.

Вместе с тем приходится признать, что в России процесс осознания необходимости развития сети современных городов, являющейся базовой характеристикой развитости общественно-государственных институтов, идет очень медленно. Сегодня мы не можем не считаться с возможностью реализации в России устаревшей модели развития с одним финансово-политическим центром, с одним цивилизационным, то есть градообразующим полюсом, несмотря на то, что реализация такой модели была бы убийственна для ее будущего.

Разумеется, реалистическая пространственная и городская политика немыслима без экономического роста, социальной стабилизации и сохранения культурного наследия. Но, одновременно, эта политика является не только стратегической целью, но и средством решения проблем антикризисного управления. Можно утверждать, что ровно в той степени, в которой получат свое развитие российские города, получит свое развитие и нация в целом.

В одном отношении это более чем очевидно: в число приоритетных направлений стратегии развития должно быть включено развитие каркасной сети городов, которая стала бы несущей конструкцией для сохранения инновационных потенциалов роста (научно-технологических, информационных и образовательных) и важнейших для страны мирохозяйственных и культурных связей. Данный тезис является оппозицией распространенному суждению, что несущей конструкцией инновационного потенциала страны, по-прежнему, может быть военно-промышленный комплекс.

Утверждать, что пути выхода из кризиса сконцентрированы на развитии промышленного производства, т.н. реального сектора, значит значительно заужать проблему.

Сегодня промышленное производство столкнулось, прежде всего, с неразвитостью инфраструктуры: финансовой, коммуникационно-информационной, городской. Развитость инфраструктуры — основное ограничение и, одновременно, условие развития государства в современном мире.

Следует признать, что города оказываются востребованы в определенном типе социально-экономического устройства, построенном на использовании высоких технологий, высокоинтеллектуальной и высококвалифицированной рабочей силы. Ранее города завлекали промышленность, теперь завлекают людей высокой квалификации. Раньше поддерживали предприятия, теперь зовут инвесторов, предпринимателей, менеджеров, ученых, преподавателей, артистов, врачей, т.е. тех, кто составляет «человеческий капитал».

Сегодняшние российские города также привлекают к себе наиболее активную, мобильную часть населения. Однако таких городов сегодня крайне мало. По большому счету, один — Москва.

Речь сегодня идет не просто о том, что Россия нуждается в городах с развитой экономикой, приемлемым уровнем жизни и современной городской культурой. Этим дело не ограничивается уже потому, что, будучи точками наиболее интенсивной жизнедеятельности, города образуют сеть опорных мест развития и управляемости страны, являются скрепами её динамической устойчивости и целостности.

Разбросанность наиболее крупных и развитых городов по большому пространству страны, очень неравномерная и в целом малая плотность населения, не преодоленная пока тенденция сокращения его численности – все это приводит к тому, что вопрос о направленности и интенсивности городского развития приобретает в России стратегическое значение.

Для того чтобы устойчивое и управляемое развитие стало практически значимой стратегией, его проработки должны быть перенесены в плоскость пространственного и городского развития. И ключевым здесь будет вопрос о той каркасной сети городов, с опорой на которую можно будет, поддерживая единое управленческое пространство страны, сконцентрировать в них необходимые для будущего страны активы развития.

Общенациональная политика в отношении процесса урбанизации, создания каркасной сети современных городов – это и основа политики развития местного самоуправления, важнейшее средство сохранения государственной целостности.

Очевидно, что если мы на самом деле принимаем гражданское общество как ценность и цель общественного развития, если мы стремимся к развитию не только промышленности и рынка, но и городов и городских сообществ, то становление местного самоуправления является ключевым моментом, способным привести в движение весь человеческий капитал России.

Чем быстрее нам удастся изменить стереотипы управления городом, построенные на отраслевом планировании и финансировании, тем скорее мы перейдем к системе управления на основе программно-функционального подхода, когда управление строится в опоре не на отрасли, а на приоритетные городские сферы.

Важнейшим условием сбалансированного городского развития, как показывает опыт европейских и американских городов, является наличие согласия между различными городскими сообществами и системой управления по приоритетным направлениям развития. Достижение этого согласия требует решения приоритетных задач, направленных на развитие и поддержание системы общественного самоуправления, изменение системы внутригородского управления, с тем, чтобы органы управления были максимально приближены к населению, были ему подотчетны и подконтрольны, обеспечение открытости деятельности органов местного самоуправления.

До тех пор, пока мэр города будет восприниматься как «главный администратор», а средоточием местного самоуправления будет считаться городская администрация, а не само городское поселение и живущие в нем люди, город не станет главным «предметом ведения» местного самоуправления и важнейшим учетным объектом управленческой деятельности и мысли всех ветвей и уровней власти.

А пока это так, пока город остаётся для власти слепым пятном, она будет невосприимчивой к целому ряду настоятельных вызовов, рисков и проблем, от адекватного ответа на которые впрямую зависит историческая судьба нашей страны и наших народов.

Городское развитие и местное самоуправление

В 1998 г. исполнилось три года со дня вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Безусловно, три года несопоставимо более короткий срок, чем прошедшие 80 лет разрушения естественной среды наших городов (и других поселений) и традиций самоуправления граждан. Но мы вполне можем использовать его как повод, чтобы задуматься, если не о результатах, то о направлении нашего муниципального развития.

Следует признать, что первые три года государственно-муниципального становления в России, несмотря на достаточно интенсивные попытки осознания сути самоуправления в гражданском обществе, все же не вышли за рамки сугубо организационно-административной и организационно-экономической проблематики. И не одни финансовые и правовые затруднения тому причиной.

Показательно, что большая часть публикаций о местном самоуправлении в России посвящена вопросам муниципального права или состоянию нормативно-правовой базы местного самоуправления, которая оценивается на ее соответствие нормам Конституции РФ, Закона об общих принципах местного самоуправления в РФ или Европейской хартии о местном самоуправлении. Куда меньшее внимание уделяется реальному состоянию местного самоуправления, тому, как оно работает в качестве системы социальных институтов, как эти институты фактически вписаны в социально-институциональную ткань нашего общества, как они функционируют в ней.

За прошедшие годы мало кто говорил о местном самоуправлении как пути развития гражданского общества, о государственной политике в отношении городов, об изменении требований к практике государственного управления в связи с процессом становления местного самоуправления, о прозрачности межбюджетных отношений разного уровня, о гуманитарных технологиях решения городских проблем, о человеческом и культурном потенциале городских сообществ.

Между тем для жизнедеятельности населения и города важна не столько формально-юридическая проработанность правовых основ местного самоуправления, сколько то, в какой мере уже принятые правовые нормы реализуются в практике управления и социальной политике, реализуемой в городе, в какой степени эта управленческая практика ориентирована на использование человеческих ресурсов города, в какой степени она опирается на предпринимательские и гражданские инициативы населения.

Социологический анализ гражданских и демократических институтов развитых стран показывает, что непременным условием их эффективности является высокая степень социальной сплоченности, высокий уровень доверия населения власти, ориентация на социальный, культурно-образовательный и человеческий капитал городов.

Основной причиной, препятствующей становлению местного самоуправления, является недоверие к гражданским ценностям, правовой нигилизм, отсутствие социальной сплоченности и доверия в обществе, закрытость власти для населения.

Все это позволяет усомниться в наличии достаточных условий для развития местного самоуправления в нашем обществе и, одновременно, позволяет квалифицировать развернувшийся кризис, прежде всего, как гуманитарный кризис.

Анализ практики местного самоуправления в развитых странах показывает, что, в условиях обострения финансовой ситуации в государстве, основная тяжесть по выполнению его социальных обязательств ложится на плечи органов местного самоуправления, и общая стабильность в большей степени зависит от их устойчивости, чем от других уровней управления в государстве.

Признавая, что обострение нынешней ситуации связано с глубочайшим кризисом доверия граждан к большинству государственных институтов — что выводит кризис в гуманитарную плоскость, — отметим, что из всех государственных институтов только церковь и местное самоуправление сохраняют довольно высокий уровень доверия граждан.

Однако местное самоуправление почти не использует это данное Богом преимущество. Доверие населения к местному самоуправлению начинает убывать по мере снижения уровня: от мэра к жэку. Оно держится в основном на харизме лидера, а не на качестве предоставляемых населению услуг.

В стране происходит и начинает набирать силу процесс формирования корпораций на местном уровне. Уместен вопрос: не настало время впрямую заняться его управленческим освоением?

Усилению роли местных корпораций объективно способствует специфика деятельности муниципальных администраций и позиция глав муниципальных образований. Дело даже не в том, что их внимание преимущественно концентрируется на вопросах финансово-бюджетной обеспеченности, а в том, что улучшение бюджетного положения во многих случаях рассматривается исключительно с точки зрения перераспределения средств федерального и региональных бюджетов в пользу муниципальных образований (и стоящих за ними финансово-политических, а иногда и криминальных корпораций).

Вместе с тем начавшееся уже формирование корпораций на муниципальном уровне, — прежде всего, конечно, в крупных городах-донорах, — выявляет значительное отличие механизмов функционирования и интересов местных корпораций от корпораций общероссийских и региональных.

И дело тут не столько в объемах ресурсной базы корпоративных структур, сколько в специфике и приоритетности используемых корпоративных ресурсов.

Есть основания полагать, что основными ресурсами роста местных корпораций будут:

· городская недвижимость и инфраструктура (включая развитие систем обслуживания и благоустройство территории);

· растущий спрос населения на элементы повседневного образа жизни, отвечающие современным цивилизационным стандартам;

· социальная сплоченность местного сообщества, формируемая вокруг социальных традиций и культурного наследия его места обитания;

· человеческий и образовательный капитал местного сообщества.

Скорее всего, гуманитарный капитал городов ещё достаточно долго будет оставаться «в тени» неопределенных нормативно-неформализованных — в том числе с криминальным оттенком — отношений. Однако выход на публичную поверхность общественной жизни корпоративных структур, образующих своего рода социальную ткань общества, не остановим. И весь вопрос в том, как оно справится с задачей установления здоровых и социально-плодотворных отношений между корпоративным и гражданским измерениями своего развития.

В этих условиях лидерам и идеологам местного самоуправления предстоит ответить на вопрос: как не только сохранить, но и обеспечить развитие инициативного гражданского участия населения в разрешении самых разных вопросов жизни города и людей. Причем не только сегодняшней, но той, что может стать доступной в ходе проектируемого городского развития, не жизни, униженной до забот о выживании, но той, что отвечает представлениям человека о его достоинстве.

Этот процесс является одной из важнейших управленческих рамок развития местного самоуправления. Им задается та система объективных требований, без учета которых решение муниципальных задач никогда не сможет выйти за узкие организационно-технические рамки.

В качестве общей рамки организационно-управленческой работы должно быть принято гражданское участие различных городских сообществ в процессе местного самоуправления.

Соответственно, целью этой работы является вовлечение возможно большего числа таких сообществ в процесс местного самоуправления, а условием поддержки их самоуправляющейся деятельности – степень ответственного участия в этом процессе.

У различных по своей социальной природе форм самоуправления есть общие черты, позволяющие объединить их в один класс городских управленческих задач и предполагающие единство подхода к их решению.

Своеобразие гражданского самоуправления состоит в том, что оно — в отличие от территориального, социально-группового и профессионального — не предполагает заранее заданной принадлежности граждан к той или иной самовоспроизводящейся общности людей. Тут, в самом прямом смысле, речь идет о свободной ассоциации, о добровольном и сознательном участии, опирающемся на осознание жизненной важности той или иной ценности или проблемы.

Самоуправление является правом, а не обязанностью граждан, социальной ценностью гражданского общества и ресурсом городского развития, а не низшей ступенькой городского управления.

Самоуправление опирается на инициативу и добровольное гражданское участие, которые можно только поддерживать (а не навязывать), создавая условия для его воспроизводства и развития.

Самоуправление основывается на информированном согласии граждан в отношении городской политики, проводимой властями (в том числе и в отношении прав на самоуправление).

Наиболее часто обсуждаемые сегодня требования к проектам и программам по выводу страны из кризиса можно просуммировать следующим образом.

1. В международном плане:

· Сохранение достаточного уровня интеграции России в глобальную финансовую систему, мировой рынок потребительских товаров, технологий и промышленной продукции. Это положение связано с сырьевой ориентацией российской экономики, невозможностью собственными ресурсами обеспечить выживание населения и удовлетворить сложившиеся стандарты потребления.

· Восстановление доверия зарубежных инвесторов к финансовой системе и правительству России. Без внешних заимствований при высоком оттоке капитала из России невозможно реализовать ни одну инвестиционную программу.

· Сохранение обязательств по международным займам как условие получение новых займов.

· Обеспечение безопасности страны в различных ее аспектах.

2. Во внутреннем плане:

· Выбор вариантов политического режима, способных наиболее эффективно реализовать разрабатываемые антикризисные меры (вплоть до «сильного» авторитарного). При этом следует учитывать, что возможные модели должны быть завязаны с системой требований международного сообщества к демократическому государству с рыночной экономикой.

· Выбор альтернативы государственно-конституционного и административно-территориального устройства страны (альтернатива федерации/конфедерации, различные модели федерализма, смысл важнейшего в нынешней ситуации политического концепта «целостности России»), обеспечивающей желаемое состояние России в глазах ее основных кредиторов. Практически никто из них не выступает за сегментацию России из-за боязни потерять влияние и управление ситуацией.

· Снижение уровня социальной напряженности и решение проблем повседневного жизнеобеспечения населения путем реализации социально-ориентированной стратегии экономического развития (не сформулированной пока с достаточной определенностью).

· Целесообразное и допустимое ограничение информационных свобод.

Показательно, что из этого круга проблем, несомненно, крайне значимых сегодня, вопросы, связанные с будущим местного самоуправления — важнейшего из институтов современного гражданского общества и правового государства — выпадают.

В сознании руководителей федеральных министерств и ведомств, региональных правительств и, как ни странно, некоторых органов местного самоуправления все еще сохраняется представление, что единственно правильной формой властных отношений в обществе является административно-управленческая вертикаль. Как следствие этого представления, каждый из самостоятельных уровней управления лишается возможности и необходимости самостоятельно ставить цели социально-экономического развития, соотнося их с целями государства и общества в целом.

Нормативно-правовые средства управления, как одна из немногих возможностей согласования целей и интересов различных социальных групп (и субъектов деятельности), осваиваются крайне медленно. Силовые методы решения конфликтов, косвенным образом восстанавливающие формально отсутствующую вертикаль, по-прежнему доминируют в практике государственного управления.

Реально имеет место конкуренция двух рамок: правовой и силовой (чрезвычайной). До сих пор нет ответа на вопрос, возможна ли интеграция этих рамок в политической и организационно-управленческой действительностях и каким образом. Пока один сценарий вытесняет другой, при очевидном преимуществе силовой рамки.

Таким образом, можно поставить вопрос о жертвах, который народ готов принести за свое благополучие.

Относится ли к их числу местное самоуправление?

Понимаем ли мы, что местное самоуправление — универсальный инструмент обеспечения гарантий прав и свобод граждан на всей территории страны?

Можно ли утверждать, что без местного самоуправления Россия сохранит право считаться демократическим государством с рыночной экономикой. Готово ли мировое сообщество согласиться с «временной» отменой местного самоуправления в России?

Последнее время показывает, что именно ориентация на гражданское общество является основанием для восстановления доверия мирового сообщества к России.

Вопрос о местном самоуправлении — это не только вопрос о наполняемости местных бюджетов и возможностях жизнеобеспечения населения в городах и сельских местностях. Худо-бедно с этим справлялась и местная власть советских времен.

И это не только вопрос о функциях и предметах ведения местной власти, разграничении государственных и муниципальных полномочий, роли представительной и исполнительной власти на местах.

Подлинный нерв вопроса о местном самоуправлении — это доверие к правам и возможностям местных сообществ — по своей инициативе и под свою ответственность — решать свою человеческую судьбу, обеспечивать достойный человека уровень и качества жизни.

Речь идет об использовании институтов местного самоуправления для стимулирования экономического развития муниципальных образований (городов и сел), о сохранении свободного гражданского участия населения в выборе направленности местного развития, в сохранении исторического своеобразия местного образа жизни и культурного наследия, о формировании здорового гражданского чувства и идентичности (сплоченности) местного сообщества.

Развитие местного самоуправления и становление гражданского общества – это один и тот же процесс, рассматриваемый с двух точек зрения (и уровней рассмотрения). То, что при «страновом взгляде» выглядит как гражданское общество, при «муниципальном взгляде» предстает как местное самоуправление. Местное самоуправление – это институт (установление, устой) гражданского общества. Социальный институт, реализованный в конкретной общественной ткани, а не просто «совокупность однородных юридических норм», как он определяется в юридическом языке.

Между гражданским обществом и местным самоуправлением имеет место отношение коэволюции, благодаря которому одно развивается лишь в меру развития другого.

Мы утверждаем, что местное самоуправление — это основа и оплот России как правового и гражданского государства, институциональная гарантия и залог не только выживания страны, но и ее дальнейшего продвижения по пути реформ.

Развитость местного управления, наличие политических и экономических перспектив его дальнейшего роста в ткани государственной жизни остается важнейшим критерием оценки того направления, по которому России предстоит выпутываться из сложнейшей кризисной ситуации, в которую она попала. На каком бы градусе либерализма/авторитаризма не кристаллизовался политический режим в России ближайшего будущего, без местного самоуправления, без инициативы граждан в делах достойного жизнеобеспечения и поддержания правопорядка ей не обойтись. Вопрос только в том, будет ли это самоуправление теневым, криминализованным и коррумпированным самоуправством или легитимным самоуправлением, удовлетворяющим нормам права и обыкновениям гражданского общежития.

Муниципальное стимулирование экономики

Разработки, сделанные Центром государственного и муниципального управления Германского фонда международного развития, показывают, что основной задачей, которую необходимо решить для преодоления системного кризиса, является преодоление исторически сложившегося стереотипа муниципального стимулирования экономики (МСЭ), замешанного на политических соображениях и личных пристрастиях чиновников.

Рост должен быть достигнут на пути стимулирования таких предприятий, которые способны внести наибольший вклад в создание муниципальной добавочной стоимости и получения дохода от мобилизации ранее не использовавшихся потенциалов территории.

Чтобы на территорию вошел капитал, сегодня не нужно согласие местных властей, нужна заинтересованность капитала.

Поэтому МСЭ требует переноса акцента на содействие эндогенному развитию, т.е. мобилизации имеющихся, но не использовавшихся или недостаточно использовавшихся ресурсов.

Городам сегодня нужны предприятия с максимально длительным сроком жизни, устойчивая структура занятости, устранение дисбаланса между первичным, вторичным и третичным секторами.

Любая экономика имеет местный характер.

Цель Муниципального Стимулирования Экономики — сделать город предсказуемым для инвесторов и предложить им, в качестве услуги, проектный менеджмент.

Если мы рассчитываем на привлечение серьезных, в том числе иностранных, инвесторов, необходимо использовать методы анализа и организации деятельности, аналогичные тем, которые используются в развитых странах.

Одним из важнейших средств организации деятельности, при таком подходе, оказывается стратегическое планирование на основе SWOT-анализа — инструмента инвентаризации особых признаков продукта в классическом маркетинге (SWOT- сила, слабости, возможности, угрозы).

Необходимость осуществления стратегического планирования заставляет сформировать набор основных требований к размещению предприятий:

· промышленные кусты располагаются там, где имеется соответствующая инфраструктура;

· делается упор на специализации и определении приоритетов, т.е. сильных и слабых сторон отраслей;

· формируются основные позиции муниципальной политики, благоприятствующей экономическому развитию;

· создаются условия для экономически благоприятного сервиса по отношению к предпринимателю и гражданину;

· анализируется и специально формируется отношение жителей города или региона к промышленности и экономическому росту;

· формируются требования к качеству жизни и благоприятный имидж места;

· оптимизируется размер налоговой и платежной выручки;

· специальные усилия и расходы направляются на охрану окружающей среды;

· создаются условия для повышения квалификации;

· задействуются финансовые стимулы развития;

· формируется приемлемая ценовая политика предоставления производственных и административных площадок.

Отсюда вытекают требования к маркетингу муниципального образования:

· сосредоточение на основных преимуществах расположения города и окружающей его территории;

· выделение уникальных преимуществ в конкуренции города и окружающей территории.

К сильным сторонам следует отнести (например):

· положение относительно центра;

· физические размеры;

· историческое значение города, обеспечивающее высокую эмоциональную нагрузку;

· культуру и искусство;

· образовательные возможности;

· научно-исследовательская деятельность;

· привлекательность окружающей среды;

· территориальный потенциал для предпринимательства и проживания;

· предпринимательские возможности для инвесторов.

К слабым (например):

· значение в качестве экономического центра;

· значение в качестве места размещения промышленности;

· транспортная инфраструктура;

· значение в качестве административного центра;

· эффективность работы административных структур;

· возрастную структуру населения;

· социальную структуру населения;

· уровень социальной напряженности.

Уже из этого далеко не развернутого перечня характеристик муниципального экономического развития легко видеть, что экономический рост не сводится к строительству и запуску новых производственных мощностей и должен рассматриваться значительно шире.

Инвестор определяет свои риски и предпочтения, исходя их широкой и разнообразно обосновываемой оценочной логики. Один из ключевых факторов, определяющих этот выбор, составляет уровень самоуправления и самоорганизации населения.

Перспективные направления работы по развитию инициатив местных сообществ в целях местного экономического развития

Задача стимулирования местного экономического развития является очевидной только на первый взгляд. Опыт разработки и реализации муниципальных политик в сфере экономики на территории России показывает, что управленческие модели, сохранившиеся в структурах муниципального управления в подавляющем большинстве местных администраций, становятся серьезным ограничением на работу по стимулированию местного экономического роста.

Воспроизводство «советской модели» подкрепляется сложившейся методической базой (системой бюджетного планирования, государственной статистикой, градостроительной документацией, ведомственными социально-техническими нормативами, неразвитой нормативно-правовой базой муниципальных образований и т.д.), а также советско-бюрократической корпоративной культурой, ориентированной на работу в рамках административной вертикали, а не на равноправное взаимодействие с местными сообществами в целях местного развития.

Местное экономическое развитие не может строиться в ориентации на поддержку неэффективных государственных предприятий, оно базируется на поддержании инновационного потенциала территории. Ориентация местной экономической политики на поддержку крупных неэффективных предприятий в форме различных льгот и неденежные формы уплаты налогов приводит к увеличению налогового пресса именно на новые предприятия. С этой точки зрения сегодня правильно было бы говорить об антиэкономической политике на местном уровне.

Дискуссии и призывы к поддержке отечественного товаропроизводителя совершенно не означают, что из них может появиться местная экономическая политика.

Поэтому можно утверждать, что реорганизация местной экономической деятельности невозможна без предварительной управленческой реорганизации деятельности местных органов власти.

Белден Даниэлс, президент фирмы «Эмерсон Гарнер Фаррелл», приводит следующий набор принципов, определяющий успешность местного экономического развития.

Принцип 1. Организация частного/государственного предприятия, основанного на рыночных принципах, с целью создания долгосрочных рабочих мест, получения доходов и достижения благосостояния.

Реализация этого принципа предусматривает реорганизацию местного экономического уклада на основе долгосрочности, понимания сравнительных преимуществ города, гибкой реакции на новые требования и возможности.

В России приятие данного принципа сталкивается с отсутствием практики самостоятельного долгосрочного планирования собственной деятельности органами местного самоуправления. Качество муниципальной управленческой работы таково, что стратегическое планирование остается пока недоступным для большинства местных структур управления.

Бюджетный процесс выстраивается исключительно на один текущий год, в связи с постоянно меняющимися источниками формирования местных бюджетов, местная аналитическая база в основном ориентирована на крупных налогоплательщиков, а средств влияния на их деятельность местные органы власти практически не имеют.

Местные администрации очень часто напрямую занимаются хозяйственной деятельностью, что приводит к неэффективному использованию бюджетных средств.

Принцип 2. Упор на экономическую базу.

Данный принцип базируется на развитии экспортного потенциала территории, дающего рабочие места и способствующего импорту благосостояния. Фирмы, реализующие товары и услуги только на местном уровне, относятся к распределительному сектору (иногда его называют вторичным или третичным сектором). Таким образом, предлагается провести выявление компаний, формирующих местную экономическую базу, и выработать стратегию по расширению и диверсификации этой базы.

Реализация этого принципа в России сталкивается с неразвитой сетью местных торгово-промышленных палат, отсутствием инвестиционных механизмов модернизации местной инфраструктуры, влияющей на себестоимость продукции местных производителей, отсутствием рынка муниципальных заимствований, а также тем, что крупные экспортно-ориентированные предприятия основную часть своих налогов платят в региональные, а не местные бюджеты.

Принцип 3. Развивать сравнительные преимущества.

Этот принцип состоит в развитии отраслей, имеющих сравнительные преимущества на внешнем рынке.

Для России, на первый взгляд, нет никаких препятствий для выявления сравнительных преимуществ местных предприятий на внешнем рынке. Основные затруднения лежат в формах и методах поддержки таких предприятий. Задача в российском контексте может формулироваться как интеграция промышленного потенциала территории в общую программу продвижения города на внешних рынках. Вопрос состоит в средствах и методах взаимодействия местных властей и руководителей крупных предприятий. Ранее такое взаимодействие осуществлялось в форме советов директоров при главе местной администрации, однако, их работа строилась на прямом привлечении средств предприятий для решения городских проблем. В настоящее время такая постановка вопроса невозможна и должны сложиться новые формы.

Принцип 4. Устранение рыночных барьеров.

Рыночные барьеры подразделяются на:

1. Высокие затраты на получение информации или заключение сделок.

2. Рыночные предрассудки.

3. Нежелание рисковать.

4. Недостаточный уровень конкуренции.

5. Государственные нормативы или государственная политика.

Для России целесообразно выделить состав работ по преодолению рыночных барьеров для двух типов местных предприятий. Первый тип — предприятия, работающие на международный рынок, второй тип — предприятия, работающие на внутрироссийский рынок. Для первых характерны рыночная стратегия и сугубо денежные формы расчетов, для вторых — использование денежных суррогатов и, как правило, работа вне конкурентной среды.

Принцип 5. Устранять причины, а не симптомы.

Принцип сводится к формированию предпринимательской основы управления предприятием, стратегии прямых инвестиций и создания новых предприятий.

Для России это означает формирование идеологии предпринимательства и поощрение предпринимательской активности. Сегодня в большинстве регионов существуют значительные бюрократические препятствия для деятельности предпринимателей. Предприятия оцениваются чиновниками как совокупность материальных ресурсов, а не уровнем предприимчивости.

Принцип 6. Соблюдайте поэтапную реализацию вашей инициативы.

Это значит:

1. Разрабатывайте собственную стратегию экономической реорганизации.

2. Никогда не разрабатывайте стратегию экономической реорганизации, не произведя предварительно тщательной оценки местных рыночных возможностей и барьеров на пути к успеху.

3. Оценка рынка должна постоянного пересматриваться.

4. Определите для себя сферу экономики, которую вы собираетесь реорганизовывать.

5. Собирайте любую информацию о вашем экономическом комплексе, предприятиях и общественной инфраструктуре из источников, находящихся за пределами вашего региона, чтобы лучше понимать, как ваш регион воспринимается извне.

6. Составьте отчет о положении дел, где перечислите сравнительные преимущества и рыночные барьеры вашего региона.

7. Разработайте стратегию реорганизации с учетом опыта ваших сравнительных преимуществ и рыночных барьеров.

Для того чтобы соотнести задачи и принципы развития самоуправления в странах с развитой системой местного самоуправления и России, попытаемся изложить систему принципов построения (реорганизации) структуры местной администрации, которая также может быть квалифицирована как перечень основных задач и функций муниципального управления.

1. Стратегическое планирование, включающее в себя разработку муниципальных политик в различных сферах, определяющих жизнь муниципального образования, разработку программ и проектов, прогнозирование и сценирование социально-экономического развития.

В своей деятельности органы местного самоуправления имеют дело с разными субъектами экономической, предпринимательской и общественной сфер, интересы которых всегда противоречат друг другу. Предприниматель стремится к извлечению максимальной прибыли за счет модернизации своей деятельности, минимизации накладных расходов и сокращению персонала, органы местного самоуправления заинтересованы в обеспечении занятости и прибыльности деятельности предприятий, населению нужны гарантии занятости, а не модернизация производства.

Стратегическое планирование и муниципальные политики необходимы в муниципальном управлении как средства согласования интересов местных сообществ в отношении ключевых вопросов муниципального развития. Они призваны переводить конфликты и проблемы в цели и задачи деятельности органов управления.

Муниципальные программы выполняют задачу соорганизации деятельности всех подразделений администрации и других субъектов муниципального развития.

Программный подход ориентирован на работу с проблемами. Он позволяет управлять процессом работы с ними и с постоянно меняющимся содержанием проблемного поля.

В программном подходе центр тяжести переносится с результата — текста программы как выражения статичного состояния — на процесс программирования. Вся структура управления втягивается в постоянный процесс программирования своей деятельности, приобретая эластичность и способность к изменениям.

Программный подход позволяет преодолеть разрывы, которые появляются на границах ведомственной компетенции и являются источниками организационных конфликтов и рассогласований в работе.

2. Формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления.

Это, прежде всего, работа с Уставом муниципального образования и создание условий для усиления регулирующей роли органов муниципального управления.

Сбалансированное решение задач местного самоуправления требует установления четких правил деятельности со всеми местными ресурсами, вне зависимости от форм собственности.

Развитая муниципальная нормативно-правовая база — важнейшее средство в освоении предметов ведения местного самоуправления.

При отсутствии развернутой законодательной базы местного самоуправления, положения Устава муниципального образования выступают как основа для судебной защиты прав местного самоуправления.

3. Формирование базы социально-технических нормативов.

Одной из ключевых задач, решение которых необходимо для нормальной организации муниципального управления, является определение социальных норм, по которым муниципальное образование предоставляет различные услуги населению за счет своего бюджета.

Эта задача очень хорошо понимается управленцами из производственной сферы, поскольку ни один производственный процесс нельзя построить без описания составляющих его процедур и операций, а также определения нормы стоимости каждой из них.

Однако в практике муниципального управления мы научились обходиться без нормативно-технической базы. Из-за этого невозможно разработать нормативно-расчетный бюджет, организовать планирование деятельности, нормативное финансирование бюджетных расходов, соотнести качество услуг, которые предоставляются населению, с возможностями бюджета.

Замещение муниципальных нормативов государственными или региональными, как правило, ведет к росту расходов, не отражающих специфики конкретного муниципального образования и его возможностей.

4. Анализ внешней и внутренней ситуации как условие гибкого реагирования структуры муниципального управления на изменения.

Безусловно, аналитическая работа — дорогое удовольствие, и не каждое муниципальное образование может себе позволить содержать аналитические подразделения.

Однако, если муниципальное образование не способно обеспечить аналитическое сопровождение своей деятельности, оно вынуждено заимствовать цели и задачи на вышестоящих уровнях управления, у других муниципальных образований. На практике это означает, что деятельность структур муниципального управления будет слабо ориентирована на собственную социально-экономическую ситуацию и интересы местных сообществ.

5. Планирование работы как условие согласования действий подразделений Администрации по используемым ресурсам и во времени.

Система планирования, пронизывающая все уровни управления, является гарантом прозрачности деятельности подразделений, позволяет установить характеристики результативности работы. Этому способствуют унифицированные требования к разработке планов работы.

Планы должны лечь в основу оперативных совещаний, оценки деятельности подразделений и их руководителей, анализа объема исполняемых функций и т.д.

6. Контроль над исполнением нормативно-правовых актов и нормативных предписаний внутри структуры управления и в подведомственной муниципальной сфере.

Существующие недостатки контроля над выполнением задач муниципального управления заключены в их ведомственном характере. Это нарушает важнейший принцип муниципального управления: разделение позиций заказчика, исполнителя и контролера.

Система контроля обязательно должна быть перекрестной. Ни в коем случае нельзя сосредотачивать все контрольные функции в одном специальном контрольном подразделении.

На этом основании, следует проинвентаризировать все процессы, которые требуют контроля. Сюда, в частности, необходимо отнести: контроль в рамках системы делопроизводства, контроль качества управленческой работы, контроль за хозяйственной деятельностью, контроль за распределением и использованием финансовых ресурсов, нормативный контроль, технический контроль. Каждым из этих видов контроля должно заниматься профильное подразделение Администрации.

7. Управление персоналом, как условие мотивации муниципальных служащих и развития их компетентности.

Как правило, работа с сотрудниками Администрации ведется отделами кадров и руководителями. Она охватывает очень узкий круг задач, главным образом, определяемый функциями учета кадров.

В результате муниципальный служащий не имеет четких представлений ни о системе требований к выполняемым им функциям, ни об условиях его продвижения по службе.

Управление персоналом состоит из решения следующих задач:

· оценка и развитие профессиональных навыков;

· расширение компетенций;

· формирование объективной системы требований к продвижению по службе на основе публичных и прозрачных процедур и только в соответствии с компетенцией;

· разработка системы мотивации муниципальных служащих, включая поддержание необходимого уровня информированности;

· аттестация служащих.

8. Регламентация собственной деятельности и деятельности в подведомственной сфере, как условие для обеспечения нормального функционирования всей структуры муниципального управления.

Любая система управления может нормально функционировать, если все ее основные функциональные связи описаны в терминах процедур и операций.

Соблюдение данного требования позволяет установить четкие границы между уровнями иерархии управления и горизонтальные связи между подразделениями.

На этом каркасе строится организация документопотоков, распределение обязанностей, ответственности и прав, появляется система единых требований к руководителям одного уровня.

В администрациях, как правило, нет четкой иерархии управления. Заместители главы, руководители управлений, комитетов и отделов обладают различным уровнем прав и ответственности, выполняют различный набор функций, несмотря на принадлежность к определенной управленческой иерархии. Заместитель главы может выполнять задачи начальника отдела, а начальник отдела — задачи заместителя главы.

Можно сделать вывод, что распределение поручений и заданий в системе управления осуществляется в ориентации на личные качества, а не по формальным признакам, связанным с позицией, занимаемой в структуре управления, и содержанием поручения.

Внешние требования к рабочим местам очень неопределенны, они никак не диктуются регламентами деятельности, а следовательно, не влияют на требования к качеству работы.

Хорошо известен дефицит квалифицированных работников в муниципальных структурах. Сам период их выращивания длителен и дорогостоящ, но компенсировать недостаточную квалификацию можно за счет внешних требований: чем они будут более полными и охватывающими различные аспекты деятельности, тем успешнее работники будут их осваивать и, на практике, повышать свою квалификацию.

9. Система муниципального заказа, как условие обеспечения публичности в распоряжении средствами бюджета, минимизации расходов и создания конкурентной среды.

Если руководство муниципального образования считает, что бюджет муниципального образования — это собственность местного сообщества, а не структуры муниципального управления, то первым условием исполнения расходной части бюджета является публичность.

Если руководство муниципального образования считает необходимым привлекать предприятия различных форм собственности для создания в городе и районе конкурентной среды, повышения качества услуг, уменьшения их стоимости и снижения накладных расходов, связанных с деятельностью муниципальных учреждений и предприятий, то для достижения этой цели существует одно средство – организация системы муниципального заказа.

10. Публичность деятельности, как условие вовлечения муниципальных сообществ в решение муниципальных задач и расширения гражданского участия.

Принцип публичности деятельности органов местного самоуправления — эффективное средство установления отношений доверия между властью и населением.

Понимание намерений власти и их поддержка населением — условие реализации муниципальных программ и проектов.

В противном случае, власть всегда будет наталкиваться на негативную реакцию населения на свои инновации, базирующуюся на незнании, боязни потерять что-то, недоверии к власти как таковой.

Можно выделить следующий набор основных содержательных ядер, вокруг которых сегодня строится дискуссия по поводу направлений работы по развитию инициатив местных сообществ в целях местного экономического развития.

Конструктивное взаимодействие с местными властями.

Процессы демонополизации хозяйственной деятельности в России в большей сфере затронули коммерческую и производственную деятельность и в меньшей степени сферу социальных услуг. Приватизация как метод, позволяющий создать конкурентную среду для деятельности учреждений культуры, здравоохранения, образования и т.п., неприменим по ряду объективных причин. Тем не менее механизмы, позволяющие выбирать и поддерживать наиболее эффективные социальные учреждения, существуют. Это — система государственного или муниципального заказа. В некоторых городах России приняты местные акты, регламентирующие проведение открытых конкурсов на право выполнения тех или иных социально-значимых работ.

Проведение открытых конкурсов на право осуществления работ в социальной сфере позволяет сделать их экономически более эффективными и результативными.

Руководители некоммерческих организаций хорошо представляют не только, что можно предложить населению и городским властям, но и знают, каким образом выбирать и реализовать эти предложения с соблюдением интересов всех сторон.

Защита и представление интересов отдельных граждан
и групп населения.

Принимаемые на местном уровне правовые документы, постановления и решения местных властей недостаточно глубоко учитывают коренные интересы граждан.

Посредником между властью и гражданином могут стать независимые некоммерческие организации (НКО), многие из которых уже завоевали достаточные для этого авторитет и доверие.

Возможности внутригородских сообществ и общественных организаций, представляющих их интересы, в стимулировании экономического роста городов и повышении качества жизни, вызывают оживленные дискуссии, в ходе которых представители местной власти часто дают сдержанные, а порой и негативные оценки этим возможностям.

Эти дискуссии обнаруживают и обозначают проблему гражданского участия местных сообществ в стратегическом планировании городского развития и необходимости общественных дебатов по поводу его целей и путей реализации.

Негативные оценки возможностей внутригородских сообществ в этом отношении имеют два основных источника.

В одних случаях руководство органов местного самоуправления просто не рассматривает внутригородские сообщества и группы как партнеров по участию в городском развитии, делая ставку исключительно на административные методы управления. Это – рецидив командно-административного стиля управления советских времен, не изжитого в практике местного самоуправления.

В других случаях в качестве основного источника проектных предложений и управленческих решений рассматриваются расположенные в городе (или привлекаемые со стороны) фирмы или службы, работающие на профессиональной основе и обладающие, по оценке экспертов администрации, информационным и интеллектуальным потенциалом, необходимым для принятия обоснованных решений. Роль общественных структур в этом отношении такими экспертами оценивается, как правило, не высоко.

Такая постановка вопроса вызывает вполне понятные возражения со стороны представителей лидеров и лоббистов интересов групп третьего сектора. Несмотря на возможно излишнюю остроту дискуссии о соотношении роли профессиональных сообществ и волонтерских «третьесекторских» групп в стимулировании городского развития, сама дискуссия должна расцениваться как конструктивная, поскольку она способствует пониманию многомерности социально-институциональной структуры городского процесса, специфики роли разных общественных групп и, тем самым, возможности их более конструктивного взаимодействия в деле общественного стимулирования городского развития.

Технологии решения социальных проблем.

НКО России накопили заметный опыт в решении социально значимых задач в самых разных областях. В силу специфики своей деятельности (получение грантов на реализацию конкретных программ) этот опыт в основном позитивен. Активное взаимодействие с иностранными организациями позволяет НКО знакомиться, осваивать и внедрять мировой опыт решения различных социальных проблем. Ограничения в использовании ресурсов требуют от НКО нахождения технологичных и недорогих решений, прямо ориентированных на потребности их клиентов. К сожалению, этот опыт слабо распространяется и пропагандируется. Он в большинстве своем не востребован властями, зачастую из-за принципиальных «идеологических» расхождений. Для местных властей ориентация на обслуживание интересов граждан, рассмотрение граждан в качестве своих заказчиков и клиентов не стало правилом.

Взаимодействие с общественностью.

Некоммерческие организации имеют дело с населением напрямую, без посредников. Поэтому сотрудники НКО хорошо представляют интересы и потребности тех людей, с которыми они работают. Люди больше доверяют таким организациям, поскольку они дистанцированы от власти и ориентированы на решение простых и понятных обычному человеку задач. В силу своего положения и предназначения, НКО могут стать для широких масс населения посредником и защитником их коренных интересов.

Взаимодействие между секторами.

Особую роль общественные организации играют в отношении мобилизации ресурсов сообщества, как организаторы взаимодействия между властью и бизнесом в интересах местного развития. Интересы организаций третьего сектора не вступают в сильные противоречия с интересами властных структур и бизнес-организаций, в отличие от собственных интересов последних. НКО отстаивают интересы граждан и уже накопили технологии организации эффективного взаимодействия и сотрудничества.

Обращает на себя внимание обычная логика определения конфликтов и затруднений во взаимодействии общественного (некоммерческого сектора) и местных властей. Она строится на констатации недостаточного внимания властей к деятельности некоммерческих организаций и слабому привлечению этих организаций для решения местных задач. При этом из поля зрения выпадают такие важные вопросы, как развитие нормативно-правовой базы местного самоуправления, фиксация в городских уставах положений, которые вынуждали бы органы местного самоуправления опираться при принятии ключевых решений на местные сообщества. Мировой опыт показывает, что ключевым направлением деятельности на местном уровне, способном консолидировать все местные сообщества и местную власть, является разработка планов социально-экономического развития. Успешность реализации таких планов, в значительной мере, зависит от того, удалось ли достичь согласия всех групп населения в выбранной модели местного развития и существуют ли группы (сообщества), заинтересованные в реализации этих планов как условии реализации их личных проектов благополучия.

Обсуждение роли малого и среднего бизнеса в муниципальном экономическом развитии демонстрирует, что бюджетный кризис является благоприятным фоном для повышения роли данного сектора в эффективном использовании средств бюджета в оказании услуг населению. Значительные издержки крупных предприятий, традиционно являвшихся подрядчиками муниципалитетов, сегодня непосильны для местных бюджетов. Местные власти ищут возможности снизить свои расходы. Средством снижения расходов является система муниципального заказа, гарантирующая, в том числе привлечение предприятий малого и среднего бизнеса в систему муниципального подряда. Там, где сегодня малому и среднему бизнесу удастся закрепиться в качестве подрядчиков муниципалитетов, будет сформирована благоприятная перспектива развития малого и среднего бизнеса.

Не менее важным фактором развития малого и среднего бизнеса является его участие в работе различных общественных объединений, нацеленных на сотрудничество с местными властями, и разработке планов социально-экономического развития.

Основные организационно-управленческие решения, принятые и осуществленные в городах в качестве реакции на «августовский кризис» 1998 года позволили удержать экономическую и социальную ситуацию и не доведя ее до грани развала основных систем жизнеобеспечения населения.

Сегодня налицо — негативная тенденция локализации товарных и финансовых рынков. С другой стороны, следствием кризиса банковской системы и усугубления кризиса неплатежей является повышение инициативы местных властей в использовании региональных и муниципальных финансовых инструментов (создание губернских банков, банковских союзов, расчетно-кассовых центров, муниципальных казначейств и схем взаимозачета). Задачи, которые до кризиса не смогла решить государственная финансовая система и, по разным причинам, не спешили решать коммерческие банки, в условиях кризиса пришлось – в порядке собственной инициативы – решать городским властям. Острота кризиса, ощущение близости порога управляемости выступили в роли своеобразного катализатора инициативы. Опыт внедрения этих сравнительно новых для российской практики финансовых инструментов может послужить толчком для будущего развития финансовой инфраструктуры местного самоуправления.

В качестве антикризисных мер сегодня называются также решения по организации продовольственного снабжения населения и формированию продовольственных запасов на зиму 1998-1999 гг. и весну 1999 г. Подчеркивается, что, с управленческой точки зрения, такие «мобилизационные» решения не стоит оценивать негативно (как свидетельство возврата к командно-административному стилю руководства), что в них ценен опыт инициативности, который может быть использован и в посткризисной ситуации.

В ином ключе, безотносительно к обстоятельствам конкретного кризиса, обсуждается ситуация с развитием технологических и социально-институциональной инфраструктур и их использованием для стимулирования экономического роста.

Отмечается прогрессивная роль практики муниципального заказа для диверсификации, повышения качества и удешевления жилищно-коммунальных и других услуг, оказываемых населению, создания конкурентной среды для их производства. В выборе между созданием специализированных муниципальных предприятий и конкурсным муниципальным заказом предпочтение отдается второму варианту, как обеспечивающему большую прозрачность решений и мотивацию к снижению тарифов на услуги.

С другой стороны, отмечается роль «справедливой цены» на услуги более высокого качества. Население, например, готово платить большую цену за гарантированно более чистую воду или комплект информационных услуг (телефон + многоканальное кабельное телевидение + Интернет), предоставляемых через один квартирный ввод.

Подчеркивается, что:

· инвестиционную деятельность следует переориентировать на использование внутригородских инвестиций и поддержку, в первую очередь, местных производителей;

· эффективная деятельность фондов инвестиционных программ, формируемых, в том числе за счет бюджетов развития, невозможна без единых реестров городской недвижимости;

· хорошие результаты дает создание муниципальной службы, обеспечивающей регистрацию недвижимости «из одних рук».

Отмечается важная роль в стимулировании городской экономики практики долевого участия в строительстве муниципального жилья.

Перспективы стимулирования городской экономики за счет развития транспортной инфраструктуры, социально-пространственной дифференциации территории и «благоустройства» городской среды оцениваются относительно противоречиво. Среди причин, тормозящих использование этих возможностей, помимо плохой наполняемости городских бюджетов, называется слабая солидарность (идентичность) местного сообщества в оценке положительной роли средовых и инфраструктурных объектов для повышения качества жизни и почти повсеместная недооценка их как ресурсов городского развития.

Отмечается необходимость помощи местной власти в институциональном развитии некоммерческих организаций. В частности, необходимо обеспечить их доступ к конкурсам на муниципальный заказ, что позволит не дожидаться принятия региональных законов о муниципальном заказе.

Серьезные критические суждения высказываются в адрес действующей в России системы муниципальной статистики, не позволяющей увидеть, что происходит с городом: богатеет он или беднеет, сколько денег приходит на территорию и сколько уходит из нее и т.п. В свою очередь, это не позволяет выстраивать обоснованный маркетинг территорий и городов.

Признается целесообразной разработка, публикация и широкое общественное обсуждение Финансовой хартии местного самоуправления, в рамках которой со стороны были бы сформулированы стратегические намерения и предложения муниципальных образований в области финансовой политики.

Многократно подчеркивается возрастающая роль негосударственных ассоциаций муниципальных образований в укреплении нормативно-правовых основ местного самоуправления. Судя по всему, лозунг «Нужно начать действовать вместе!» продолжает быть актуальным, несмотря на то, что создано уже немалое число таких ассоциаций разного уровня. Основные задачи деятельности таких ассоциаций связаны с тем, чтобы добиваться внятного разграничения прав собственности между федеральным, субфедеральным (субъектно-региональным) и муниципальным уровнями власти.

Назревшим признается учреждение муниципальных пенсионных фондов и страховых компаний, доверие населения к которым будет большим, чем к аналогичным государственным и коммерческим институтам.

Идущие дискуссии подтверждают предположение, что самоопределение активных субъектов развития местного самоуправления, в нынешней ситуации, во многом зависит от того, как фиксируются причины развернувшего кризиса. Если его причины связываются исключительно с деятельностью органов государственной и местной власти, то есть понимаются как независящие от собственных действий, то и акцент в суждениях переводится с собственных проектов и намерений на действия других. Если причины кризиса связываются, в том числе с реализацией собственной (в том числе личной) позиции, то критический анализ становится основанием для новых проектов и намерений.

С экспертной точки зрения очевидно, что горизонты нашего понимания и способность улавливать суть проблемы сильно ограничены общим уровнем понимания роли и места местных сообществ в муниципальном экономическом развитии. Наличие глубокого отчуждения местных сообществ от местных органов власти является негативным фактором общественной жизни. Безусловно, малый бизнес и некоммерческий сектор, в том числе общественные организации и объединения, способны повысить синергию на местном уровне и значительно расширить набор традиционных ресурсов муниципального экономического развития.

контактные телефоны:

(095) 251 71 44 257 02 18

imscons@aha.ru

Представление о городе
и технологии управления средовым развитием

В.Л. Глазычев

Президент Академии Городской Среды

доктор искусствоведения, академик архитектуры, профессор

южет связан с задачей на понимание. Слово “город” употребляют все, но только географы точно знают, что они при этом имеют в виду — у них есть карта, на карте стоит точка, и рядом — надпись «город».

Каков минимальный размер города? В свое время я поставил себе задачу выяснить, где в России находится самый маленький город, что это вообще такое. Я его нашел. По-старому — Лихвин, сегодня продолжает называться по-советски — Чекалин. В этом городе — 1238 человек. Есть мэр — настоящий город. Как он сохранился, вопреки тому, что в хрущевские времена малые города по всему Советскому Союзу были ликвидированы? Дело в том, что Чекалин начинается на букву «Ч», а в Верховном Совете перед принятием соответствующего постановления потеряли последний лист, где находились города с именами на буквы «Ч», «Ш», «Щ».

Верхним потолком личного опыта работы для меня являются города с населением 700-800 тысяч человек. Города большего размера, на мой взгляд, не вмещаются в персональную способность понимать — для этого необходима сетевая структура, поскольку значительно вырастает объем проблем и становится физически невозможно работать с проблемным полем, не умножая одновременно число точек, в которых ведется работа. Соответственно, возникает вопрос о взаимодействии этих точек, и появляется запрос на организацию организации. Это не потому, что мы глупее, а кто-то умнее, это вообще невозможно.

В этом диапазоне — от тысячи до восьмисот — города очень разные: маленькие и большие, старые и молодые.

Все знают, что во Франции конца 18 века случилась революция, получившая название Великой. Где она началась? Мало сказать: в Париже. А где в Париже? В каких средовых условиях возникает ситуация, когда может начаться революция, что для этого надо? Для того чтобы сделать революцию, необходимо свободное пространство, полузамкнутые пространства и интерьеры, в которых возможно собираться группой. Нужно сообщение внешнего пространства с внутренним (кафе, выходящие на улицу) и, кроме того, нужна толпа зрителей, которая способна увидеть, что нечто происходит — на бульваре, на площади, на достаточно широкой для этого улице. Французская революция началась в уличном ресторане комплекса Пале-Рояль, и пока не было уличного ресторана, бунты могли случаться, а революции — нет.

На самом деле город, о котором пока можно сказать только то, что это — «икс», определится, прежде всего, из того, в какую систему знаний вы этот «икс» поместите. «На самом деле», никакого города просто нет. Город становится или не становится.

Если открыть Ветхий завет, то у пророка Ионы, помимо трагических происшествий, можно прочесть вполне бытовую зарисовку. «Ниневия же была город великий на три дня пути». Что такое город на три дня пути? В каком смысле город? Что это на самом деле было? В школе мы все проходили, что была Ассирия, в ней была Ниневия, там были раскопки, крылатые быки и т.п. Сегодняшний аналитик ответит: Это была агломерация (очень точное понятие, отсутствующее в правовом языке российского законодательства), в которой соединялись признаки города и сельскохозяйственного региона, являющие одно органическое целое. Ландшафт, организованный на три дня пути, означает систему чередования того, что мы называем угодьями, а также храмов, дворцов, рынков и жилых кварталов. Это уже предполагает такую тонкую вещь, как мобильность в неких пределах, которые называются «городская межа».

Где проводится «межа»? Общего ответа на этот вопрос нет. Во всякое время и в каждом месте граница города с “негородом” проводится особым образом. Сегодняшнее знание разделено на множество профессиональных зон, и специалисты из разных зон друг друга часто не понимают: средневековые историки ничего не знают про античность, античные ничего не слышали о средневековье... А уж географии историки не знают тем более. В каждой из традиций знания — свое представление о границах города.

У географов вы прочтете о различиях между физическим и функциональным городом. Включает ли город в себя дачи? Функционально, да. Это — инобытие города, городских отношений, городского образа жизни. Всегда включает? Не всегда: была дача, которая противопоставлялась городу, она была в принципе иной сущностью, и такая “дача” означала имение, выданное за службу государем.

Что такое город, неизвестно до тех пор, пока мы — политическая система, городское сообщество через своих спикеров или экспертов — не договоримся, какое содержание мы вложим в это слово. Это — принципиально важный вопрос. Город — это идеал, а не факт. Город — это то, что история, в каждом своем временном слое, порождала как некоторую идеальную модель. Школьные учебники истории так говорят об Афинах, как будто других городов в античной Греции не было. А они были, и были совсем другими: с другими конституциями, экономическими системами, гражданскими правами. В Афинах неафиняне не имели гражданских прав, а в Коринфе имели, а до Коринфа — два шага. Но идеальный образ античного полиса трудами Аристотеля и целого ряда почтенных сочинителей навсегда связался в нашем сознании именно с Афинами.

Расширяя возможности для обозначения специфики разных поселений, можно говорить о «предгородах», «городах», «недогородах» и «негородах». Это — не научная классификация, но она дает возможность выделить разные типы содержания, которое стоит за словом «город». Самый древний город на земле, который до сих пор жив, — это Иерихон — этому имени 10 тысяч лет. Значит ли это, что Иерихон всегда был одним и тем же? Конечно, нет. Имя — то же, расположение — то же, но совершенное разное значение: от центра провинции до ничтожного провинциального городка, а сегодня, возможно, — одного из ключевых узлов становления нового палестинского государства. Один локус в разных слоях времени приобретает разные маски, меняет эти маски, постоянно преобразует самое себя.

Аналогичный пример — Афины: — центр аттической демократии, но до середины прошлого века — провинциальное место турецкого гарнизона, с 1912 года — маленькая амбициозная провинциальная столица, сегодня — агломерация на 3,5 млн. жителей, охватывающая всю историческую Аттику.

Есть принципиально разные картины эволюционного процесса. Одну из них мы называем историей, или — историческим процессом, другую — генезисом, или генетическим процессом, когда вещи не просто следуют друг за другом, а порождают друг друга. К сожалению, генетическая история города до сих пор не изучена. Это трудно сделать. Тем не менее можно говорить о предгороде. Очень легко понять, что такое предгород на примере того же Иерихона. Это состояние, когда еще нет города или деревни. Деревня отнюдь не древнее города — генетически она моложе. Именно предгорода создали деревню, когда разраставшееся городское население не могло уже прокормить себя с территории, радиус которой не превышал эффективного прогона быков на пашню и с пашни.

Каковы ощущаемые признаки городского? Первое: наличие определенного свободного пространства, не занятого застройкой. Нью-Йорк с 1812 по 1860 год сохранял в центре Манхеттена незастроенное пространство, в котором потом возник центральный парк. И это в условиях, где с каждого квадратного фута извлекался немалый доход, если этот фут застроен на много этажей ввысь.

Пустое публичное пространство, находящееся не в частной, а в коммунальной собственности, есть непременное условие города: есть такое пространство — есть город, нет его — нет города.

Второй признак и вместе с тем функция городского существования — постоянное наличие значительного количества людей, в данный момент времени не занятых производительной деятельностью. Если отмечается незаполненность публично-коммунального пространства, где среди дня или среди ночи не обнаруживается праздной толпы, — это тревожный симптом. Он означает, что нет функции центра всеобщего притяжения, обеспеченного экономически и организационно, или эта функция крайне ослаблена. Это относится к любому месту, которое принято называть городом, в любые моменты времени. Есть великое слово в древних летописях, отражавшее драму города, — «запустение». Это не разруха: «запустение» происходит от слова «пусто» — пусто от людей.

В предгороде свободного публичного пространства еще нет. Могло существовать и очень крупное поселение — на тысячи человек, — но без публичного пространства: все используется до предела. И без свободных от деятельности людей, все заняты, неважно, пашут ли они землю за городской стеной, прячась за нее в случае опасности, или ремесленничают. Это еще не город, и таких “городов” в истории много.

Город отличается от предгорода, «недогорода» и «негорода» принципиальным качеством — наличием городского сообщества. Если его нет — города еще нет или уже нет. С этой точки зрения на территории Российской империи до 70 гг. прошлого века не было ни одного города, были лишь поселения, имевшие внешние признаки города, форму города, — потому что городского права как отдельной области права не существовало. До 70-х годов прошлого столетия на территории России не было самосознающего сообщества, способного выступить как сложная сеть групп, клубов, сил давления, имеющая способы и формы выразить свою позицию публичным, неподцензурным способом, вырабатывающая собственную культурно-экономическую политику, опирающаяся на субъектов, вкладывающих средства в развитие городского сообщества, — и не существовало города как среды, в которой такое сообщество способно функционировать. После 1928 года его в Советском Союзе уже не существовало.

Становление городского сообщества имеет предельно ясный индикатор — число клубов, объединений, обществ, образуемых горожанами, — на 1000 или 10000 жителей. Это любопытный индикатор: среднеевропейский показатель числа некоммерческих и неконфессиональных гражданских объединений на 1000 жителей составляет, в среднем, от 40 до 60, что легко установить по обычной телефонной книге. Где все они находят себе место в публичном пространстве города? За счет избыточности публичных пространств — если посмотреть, например, где “прописана” ассоциация “Вавилонская башня”, издающая международный журнал в Интернете, то обнаружится, что она локализована в одном из кафе города Сиэтла. Этим, в частности, достигается чрезвычайно высокая плотность социальных контактов.

За последние пятьсот лет город вырастил 4 предмета, вокруг которых сложилось и публичное пространство, и городское сообщество.

Первый — биржа. Биржа — это не только место операций, это еще место, где люди видят друг друга оперирующими, — своего рода театр.

Второй — суд, как система сугубо городского пространства и, одновременно, могучий театр, в котором есть актеры под именами «судья», «истец», «ответчик», «адвокат», «присяжные»...

Третий — сам театр, как зеркало, в котором аудитория воспринимает некоторые предъявляемые ей и понятные ей действия (таким театром, может быть, и бывает городская площадь).

Четвертый — городской рынок, харчевня, трактир, кофейня, пивная, ресторан – все места, где люди видят друг друга, где происходит специфическое общение между ними. Ведь сами люди более всего интересны друг другу, и город является, прежде всего, системой “кулис”, которая обеспечивает возможность смотреть друг на друга, смотреть разнообразно, богато, любопытно.

Из этого, казалось бы, невинного наблюдения в ретроспективном анализе проистекают немаловажные следствия. Ради чего была устроена главная улица? Это протяженная театральная кулиса, устроенная ради шествий и исключительно ради них, потому что утилитарной потребности в главной улице нет никакой. Первая — прямая, как стрела, — европейская улица прокладывается в Риме в начале 16 века. Для чего? Потому что самым главным зрелищем был съезд кардиналов к папскому дворцу. Это гигантской протяженности лента некоего действа, повторявшегося почти ежедневно. Первые прямые линии, соединившие другие точки для обозрения, — а Рим задал образец всем городам мира, — возникли для того, чтобы не давили друг друга толпы паломников, собиравшиеся глазеть на монументы истории христианства. Это визуальная, зрительная, зрелищная, динамичная система, не имевшая никакого отношения к утилитарной функции, и, в то же время, определявшая рисунок, заставлявшая менять движение, строить новые мосты и ломать старые. Именно эта функция — особенно в центральных городах — оказывалась наиболее серьезной.

Этот образец копируют в Париже, и Мария Медичи прокладывает первую улицу, первый бульвар в Париже (сейчас там — Новый Лувр). Возникает очередной могучий стереотип, идеал большого города, развитый в Большой Оси Парижа, обрастающей знаковыми постройками вплоть до 80-х годов нашего века. Этому образцу подражали – Петербург и Вашингтон, Берлин и Хельсинки — каждый по возможностям и амбициям.

Колониальные города Америки (мексиканские, аргентинские) имели огромные главные улицы, где гарцевали конно, чтобы посмотреть других и показать себя. Сегодня они, облепленные постройками, являются главными проспектами и Мехико-Сити, и Буэнос-Айреса.

Это мощное предметное отпечатывание образца, идеала, воспроизводимое по сей день, крайне любопытно. Предмет города бесконечен, как вся история культуры. Можно сказать простую вещь: город является собой, т.е. приближается к идеалу ровно настолько, насколько он индивидуален. Город не классифицируем, как не классифицируется личность. Собственно городское сообщество, даже в том задавленном виде, в котором оно существует у нас, обладает гигантской структурной сложностью и многообразием. Если этого многообразия нет, то и города нет, тогда у нас с вами — недогород.

Недогород имеет хорошее название — слобода. Это сугубо функциональное поселение. Когда-то в России были стрельцы или хамовники, и возникали слободы — Пушкарская, Затинная, Стрелецкая, Хамовническая. Точно так же вырастала текстильная Ивановская слобода и т.п. Самые большие слободы в мире — “города” Тольятти и Набережные Челны. Это не города, хотя сейчас там есть ядра городского сообщества, которые пытаются прорастить городское начало сквозь гигантскую слободу. За этим — драматическая борьба людей, которые осознают, что городом надо стать, и тех, которые довольны уже тем, что на географической карте и в расписании поездов написано: «город Тольятти»; борьба эта сегодня идет как борьба идеологий и очень сильно пронизывает всю систему жизни гигантского поселения.

Есть слободы куда поменьше. Например, Орджоникидзе, в Крыму — минно-торпедная фабрика, при ней живут люди, к ним полагалось приписать клуб и парк “культуры и отдыха”. Не важно, как она называется: «фабрика Форда», «КАМАЗ», «Торпедный завод» или «Оливетти». Такого рода слободы существуют при военных базах в Америке или на Филиппинах. Слобода постоянно сопутствует городу, но смешивать их — смерти подобно. Во всяком случае, если ставить задачу поддержания и развития города как конкурентоспособного социального организма, который является единственным носителем цивилизационного прогресса. Слобода, по некоторым формальным признакам принимаемая за город, несет в себе не более чем шанс стать городом.

Есть еще одна ситуация, которую я обозначил как негород. Москва — вполне типичный негород, потому что уже 25-30 лет назад она преодолела критическую величину собственно города, в котором возможно единое сообщество. Ту критическую величину, за которой любые социальные группы распадаются на подгруппы, почти никогда не соприкасающиеся друг с другом. За которой один москвич знакомится с другим, с которым он должен был бы быть знаком по роду своих занятий через Сиэтл, Вашингтон или Берлин. Это — проблема всех метрополий. Самоосознающие метрополии вовлечены в мучительную борьбу за то, чтобы удержать в себе городское начало, — безнадежную, но совершенно необходимую. Когда негород вычленяет в своей массе место для собственно города, трактуя все прочее как слободы или спальные места. И начинает закачивать в это место огромные ресурсы — денежные, энергетические, человеческие — для формирования нового социального центра, на первый взгляд бессмысленного.

Так, из абсолютной “дыры”, вызванной глубочайшим структурным кризисом, вылез город Детройт. К концу 60-х годов, когда рухнула его тяжелая промышленность, Детройт «лег», казалось, совершенно и необратимо. Детройт сегодня — единственный известный мне город, в котором на набережной стоит памятник программе развития, принятой 27 лет назад. Фигур там нет — есть надпись. Детройт 27 лет назад принял программу стать городом, и стал им, правда, “стряхнув” чуть ли не 40% населения, не нужного городу. Это был мучительнейший процесс.

Сейчас нечто подобное переживает Вена, которая из культурного центра, столицы производства музыкальных инструментов с огромной традицией, оказалась на задворках Европы — как город, в котором есть шоколадные шарики под названием «Моцарт», «концерты Моцарта», прекрасные музеи и более ничего. Вена за последние 30 лет потеряла лидерство в целом ряде традиционных областей, в которых привыкла лидировать (то же ювелирное искусство), уступив это место японцам, не выдержав конкуренции. Сегодня, пройдя 4 года семинарской работы со всеми сообществами города, несущими профессиональные и социальные смыслы, Венский муниципалитет вырабатывает свою программу развития, что займет, наверное, еще несколько лет. Это интереснейший процесс, когда негород либо стремится к выработке в себе городского начала, либо нет.

Мне хорошо известно место, в котором нет такого стремления, самое, может быть, мрачно-забавное место на свете, — Лос-Анджелес. Это — негород, доведенный до абсолюта. Его просто нет, нет даже надписи на географической карте; есть графство Лос-Анджелес, а в нем есть города, включая Санта-Монику и Беверли-Хилз, включая этнические слободы — “латинос”, китайские, японские, относительную связь между которыми осуществляют только полиция и пожарная охрана. То, что называют «Даун-Тауном», — это где-то там, на горизонте, туда даже ехать не хочется, не то, что идти. Городского начала как такового нет. Его, конечно, можно найти в той же Санта-Монике, где есть, скажем, Третья стрит — провинциальная, вполне человечная улочка. Рядом — огромная империя информационной техники и технологий — Силиконовая долина, рядом — столица киноиндустрии Голливуд, рядом — город Кристалл-Сити, напоминающий технопарк. И ни малейшего признака города.

Более того, лос-анджелесцы этого не осознают, они даже не знают, что у них мог бы быть город, они даже гордятся, что у них так, как есть. Ситуация негорода в этом месте доведена до абсолюта. Четыре года назад, глядя с вершины отеля Бонавантюр, я никак не мог понять, что это за значки на крышах вдали. Спрашивал — никто не может сказать. В конце концов узнал: это — полицейская маркировка крыш, необходимая для того, чтобы вертолеты, летая над городом, могли определить, где они находятся. Символ настоящего негорода — поле боевых действий с криминалом и параноидальным страхом перед ним (статистика преступлений в Лос-Анджелесе не выше, чем в Вашингтоне, где ничего подобного нет). В Лос-Анджелесе ситуация негорода перешла в состояние массовой паранойи, где перед благополучным домиком на благополучной улице всегда можно увидеть таблицу, предупреждающую: « будем стрелять». Нормальной эту жизнь назвать нельзя.

Ситуация негорода, в принципе, открыта в обе стороны: в небытие (что грозит не только Лос-Анджелесу, но и Токио, — недаром парламентом уже принято принципиальное решение о строительстве новой столицы в совершенно другом месте) или “назад в город”. И есть еще одно малоисследованное направление — в глобальное пространство (не только сетевое), в пространство конкуренции негородов между собой.

Сегодня это сверхзадача, которую ставит или не ставит городское сообщество, — а иногда и власть в тех странах, где слабы демократические традиции, — прочитывается в глобальном смысле очень сильно. Недаром во Франции, где, при множестве демократических институтов, чрезвычайно сильна имперская культурная традиция, новые парижские достопримечательности — это президентские проекты, к которым парижский муниципалитет не имел отношения. Город как субъект во Франции значит меньше, чем в какой-либо другой европейской стране, недаром Россия вечно копировала эту «демократическую» страну.

Есть любопытная статистика, сравнивающая крупнейшие метрополии по числу проводимых в них за год конгре

Предисловие

Местное самоуправление в посткризисной России

Местное самоуправление в посткризисной России

Остов России

О.И. Генисаретский

П.Г. Щедровицкий

«Известия» 4.12.98

О местном ведении и понимающем самоуправлении

Сожаление о никчемности

Снова о воображении/понимании

Псевдоморфозы фокусировки

Город как пространство публичной жизни

Возвращение в повседневность

Сеть как реальность и метафора

О жанрах консультационной работы

Об общегородских проблемах и политиках

Отбор городских проблем

Управление развитием и управление функционированием

Впечатления консультанта «без копыта»

Развитие Местного самоуправления как составная часть государственного строительства

Государственная поддержка развития местного самоуправления

“Конструктивная оппозиция” (противоречие первое)

Реформа “сверху” (противоречие второе)

Основные направления государственной поддержки (состояние и перспективы)

Правовые основы

Федеральная программа государственной поддержки

Региональная политика

Стратегические направления реформы местных властей

Управление реформой местных властей

Разделение компетенции властей

Взаимодействие властей

Финансово-экономические основы местного самоуправления

Проблемы разграничения компетенции и определения объема полномочий муниципальных образований

Городская и региональная власть: есть ли альтернатива конфликту?

Приоритетные направления реформирования социальной сферы в современных условиях

М.Э. Дмитриевым

3.1. Политика в области трудовых отношений и занятости населения

3.2. Реформирование системы предоставления социальных льгот, выплат и услуг

3.3. Реформирование пенсионного обеспечения

3.4. Реформирование здравоохранения и социального страхования

3.5. Реформирование образования

3.6. Реформирование в сфере культуры

Местное самоуправление и городское развитие

Активный город и местное самоуправление

Конструктивное взаимодействие с местными властями.

Защита и представление интересов отдельных граждан и групп населения.

Технологии решения социальных проблем.

Взаимодействие с общественностью.

Взаимодействие между секторами.

«Гражданское» и «местное» в городском самоуправлении

Представление о городе и технологии управления средовым развитием

Местное самоуправление
в посткризисной России

Местное самоуправление
в посткризисной России

Основные направления государственной поддержки
(состояние и перспективы)

Городская и региональная власть:
есть ли альтернатива конфликту?

3.1. Политика в области трудовых отношений
и занятости населения

3.2. Реформирование системы предоставления
социальных льгот, выплат и услуг

Местное самоуправление
и городское развитие

Защита и представление интересов отдельных граждан
и групп населения.

«Гражданское» и «местное»
в городском самоуправлении

Представление о городе
и технологии управления средовым развитием